지방분권운동과 분권․분산정책의 패러독스

김명환 (상지대학교)

1. 머리말

무릇 정책결정은 환경의 변화와 함께 제기되는 사회문제를 정책의 대상으로 다루도록 한 매개작용과 무관할 수 없다. 노무현정부가 추진하는 분권과 분산을 위한 정책 역시 예외로 볼 수는 없을 것이다. 여기서 분권화를 요구하는 환경의 변화는 주권국가의 위상저하와 함께 지방정부의 역할을 증대시키고 있는 세계화추세와 지난 세기말 지방자치를 부활시킨 민주화에 대한 기대상승으로 볼 수 있다. 또한 분산화를 위한 환경의 변화는 규제완화의 공간적 무차별성을 초래한 신자유주의의 등장과 공간적 차별화구조를 문제로 보는 의식의 발아로 간주된다.

그러나 시류와 문제의식이 곧바로 정책결정으로 귀결되는 것은 아니며, 여기에는 정책선호집단의 결정에 이르도록 하는 매개작용이 필요하다. 즉 지역간 차별화구조를 시정코자하는 일부 지역의 운동과 이를 선거에 이용한 전략이 매개작용을 하였다고 볼 수 있다. 이렇게 보면 제243회 정기국회에서 제정한 이른바 ‘지방살리기 3개 특별법’은 지방분권운동이 선거전략에서 주효한 결과로 보아야 할 것이다. 특히 제16대 대통령선거 직전에 출범한 지방분권국민운동본부는 특별법의 제정과정은 물론 후속적 조치를 위한 각종 위원회에 직접 참여하는 등 정책결정에 직접 영향력을 행사하였다.

3대 특별법의 제정을 지방분권국민운동의 성과로 보는 이유는 지방분권 개혁을 위해서는 중앙정부의 정부혁신지방분권위원회 및 국가균형발전위원회와 지방분권국민운동간에 파트너십 정신에 기초한 정책협의 채널 구축이 요청된다(김형기, 2003: 68)는 지방분권국민운동 공동대표의 언급이나 특별법이 국회에서 통과된 직후 개최한 축하대회에서 짐작할 수 있다.

어찌되었든 이들 정책이 추진될 경우 그 결과가 한국의 정치사회에 미치는 변화의 영향은 클 것으로 예상된다. 왜냐하면 한국의 지방이 중앙에 수동적으로 흡수되어왔던 내력이 워낙 깊었던 것을 감안하면, 패키지정책(package policy)으로서의 3개 특별법이 함축하는 내용이 매우 광범위하기 때문이다.

그런데 정책내용의 포괄성과 현실자치를 고려할 때 정책의 목표, 즉 주민의 삶의 질 향상 및 지방민주화에 필연적으로 결합되고 있는가에 대해서는 두 가지 측면에서 논의가 필요하다. 그 첫 번째 논의는 분권정책이 각각 모순되거나 상충하는 가치를 추구함으로써 ‘패러독스’의 정책상황이 출현하고 있다는데 연유한다. 특히 선택은 지방에 맡기고 배분은 집중시키겠다는 ‘선택과 집중’과정에 필연적으로 수반하는 배제와 따돌림의 ‘딜레마’ 정책상황을 초래케 할 공산이 크다. 이는 근본적으로 어떤 정책이든 ‘누가 무엇을 얻고 잃느냐’의 문제이며, 이데올로기와 담을 쌓을 수 있는 것이 결코 아니라는데 기인한다. 운동의 성과로 평가하고 있는 이른바 ‘특별3법’의 내용이 주민-지방정부의 관계를 주인-대리인 관계로 상정할 때 대리인의 권한 강화에 편향되고 있는 것은 아닌지?

일반적으로 정책결정과정에서 추구하는 가치나 대안들이 상호 모순되거나 배타적인 요소가 나타나는 상황을 패러독스(paradox) 상황이라고 하는데(Quinn and Cameron, 1988: 2), 여기서 핵심은 두 개의 요소가 상호 배타성(mutual exclusivity)과 동시성(simultaneity)을 지니고 있다는 점이다. 한편 정책결정과정의 딜레마(dilemma)란 매력적인 두 개의 대안 중에서 하나만을 선택해야 하는 상황 또는 두 개의 상충된 대안을 선택함에 있어서 하나의 대안선택으로 인한 다른 대안의 포기가 초래하는 기회손실(opportunity loss)이 너무 크기 때문에 선택이 어려운 상황을 말한다(이종범, 1992: 369). 여기서 딜레마가 패러독스와 다른 점은 패러독스는 단지 모순적인 요소가 동시에 나타나는 상황만을 의미하는 것임에 반하여, 딜레마 상황은 반드시 하나의 대안을 선택해야 하는 상황을 말한다.

두 번째 논의는 지방자치의 본질과 현실자치에 대한 평가에 기초한 지방민주화에 관한 논의이다. 일천한 현실자치에 대한 부정적 평가는 지방정부의 자율성 제약이라는 제도적 측면과 학연․지연과 연계한 지방의 토호와 엘리트에 의한 반시민적 지방정치라는 구조적 측면에서 제기되고 있다. 과연 지방분권운동이 전자, 즉 중앙에 대한 지방의 ‘정부권한’ 찾기에 초점을 둔 나머지 후자, 즉 정부(중앙정부든 지방정부든)에 대한 ‘시민권리’ 보장을 간과하고 있는 것은 아닌지?

그렇다면 이 정책에서 무엇이 패러독스인가? 분권운동은 누가 전개했고, 시민사회의 편이었는가? 이 두 물음에 대한 논의에서 분권운동의 시민화와 지방민주화를 위한 시사점을 찾아보자는 것이 이 글의 초점이다. 이 논의과정에서 지방분권운동의 전개, 민선자치에 대한 평가, 국가정책기조논리의 변화 및 공간정책의 추이 등에 대한 언급도 이루어질 것이다.

2. 지방분권운동의 전개와 3개 특별법

1) 지방분권운동의 전개

반추해보면 한국의 분권화운동은 1980년대 후반 권위주의적 독재권력에 대한 저항운동에서 그 연원을 찾을 수 있을 것이다. 왜냐하면 제5공화국 헌법의 지방자치에 관한 유보조항 삭제와 지방의회의 부활 및 민선자치의 출범 등 정치개혁은 바로 6월 항쟁의 귀결이었기 때문이다. 한편 지방정부의 권한을 강화시키고자 하는 현 정부의 노력은 김대중정부가 추진했던 권한이양정책의 연장선상에서 이해될 수도 있다.

1999.1.29 제정된「중앙행정권한의지방이전촉진등에관한법률」은 지방자치법 제9조제2항 각호에 예시된 사무의 지방이양을 추진하기 위해 국무총리 직속의 ‘지방이양추진위원회’를 설치하도록 하였다. 그러나 이 위원회가 3년간 검토한 결과 이양키로 확정한 총 779개의 사무 가운데 실제로 이양된  사무는 29%인 227개의 사무에 불과한데, 이는 주로 이양을 거부하는 중앙정부의 소극적 ‘자세’와 수용을 거부하는 지방정부의 ‘기피’에 기인하고 있다는 지적이다(중앙이양추진위원회, 2003).

그러나 지방수준에서 민간차원의 분권운동은 2000년 10월 영호남지역 연구단체협의회에서 발아되었고, 2001년 9월 학계․언론계․법조계 등 각 지역의 지식인 2,757명이 지방분권을 촉구하는 서명과 함께 ‘지방분권 실현을 위한 전국 지역 지식인선언’을 함으로써 시발된 것으로 볼 수 있다. 이후 2002년 4월 지방분권운동 대구경북본부의 창립을 시작으로 전국 각 지역의 지방분권운동 지역본부와 준비위원회가 속속 결성되었다.

그러나 특별법의 제정에 이르기까지 전국적․조직적 활동을 전개한 것은 2002년 11월 7일 결성된 ‘지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한 지방분권국민운동’(이하 ‘지방분권국민운동’으로 약칭) 전부본부의 출범에서부터이다. 2002년 9월 18일 각 지역 운동본부 대표자들이 준비모임(춘천선언)을 가진데 이어 결성한 이 연대조직에는 지방분권국민운동 대구경북본부, 강원본부, 광주전남본부, 대전충남본부, 부산본부, 안동본부, 포항본부 등 7개 지역본부와 충북, 울산, 경남, 경기 등 5개 지역의 지방분권운동 준비위원회 및 경실련 등 모두 13개 단체가 참여하였다(김원동, 2002: 103).

당시 지방분권국민운동 전국본부는 창립선언문을 통해 ‘중앙집권-서울집중체제의 타파와 지방분권개혁에 중심을 둘 것’을 천명하고, 소수 엘리트운동을 지양하여 모든 지역 각계 각층이 광범하게 참여하는 대중적 국민운동의 전개를 다짐하였다. 특히 이들은 향후 추진해 나갈 과제로서 3대 특별법의 제정과 중앙행정부서 및 행정수도의 지방이전 등 ‘지방분권 10대 의제’를 밝혔다.

지방분권 10대 의제에는 중앙행정부서 및 행정수도 지방이전 이외에 기관위임사무 폐지 및 특별지방행정기관의 지방이양, 지방대학육성특별법의 제정 및 인재지역할당제의 도입, 지방소득세와 지방소비세 도입 및 지방교부세의 인상, 자치경찰제 도입과 교육자치 개선, 주민투표법 등 주민참여제도 도입, 지방정치 자율성 확보를 위한 제도개선, 지역금융산업 육성 및 지역발전특별기금 조성, 지역과학 진흥과 기술혁신 촉진, 지역언론육성 및 지역문화․정보 활성화 등이 포함되어 있다.

제16대 대통령선거 직전에 출범한 지방분권국민운동 전국본부는 출범 직후 3인의 대선후보에게 특별법의 제정 및 10대 의제에 관한 대국민협약을 촉구하는 등 분권운동의 선거전략화를 꾀하였다. 이후 지방분권국민운동 전국본부는 <표1>에서 보는 바와 같이 특별3법의 제정에 이르기까지 약 13개월의 기간에 6차례에 걸친 정책워크샾 개최, 지역별 심포지엄 및 강연회 개최, 성명서 발표, 국민참여대행진, 정당대표의 면담, 입법을 촉구하는 국민대회 개최, 기자회견 등 역동적인 활동을 전개하였다.

<표1> 지방분권국민운동의 전개과정

일 자	활 동 내 용
2001. 9.	지방분권실현촉진 전국지식인선언
2002. 4.	지방분권국민운동 대구경북본부 창립
2002. 9.18	지방분권촉진을 위한 춘천선언
2002.11.18	지방분권국민운동 전국본부 창립
2002.12.	16대 대통령선거 후보자에 ‘지방분권 대국민 협약’ 촉구
2003. 2. 8	대통령당선자에 대한 우리의 입장 표명
2003. 4.13	정부혁신지방분권위원회와 국가균형발전위원회 구성에 입장표명
2003. 4.25	지방분권과 국가균형발전을 위한 심포지엄(대구)
2003. 6.28	행자부장관 초청 대토론회
2003. 7.11	제6차 정책협의 워크샾에서 특별법 시안의 골격 마련
2003. 8.13	국회의원 연구모임과의 간담회
2003. 8.28	시장․군수․구청장협의회와 지방분권관련 공동법안 협의
2003.10.28	입법추진과 관련된 기자회견
2003.11.18	지방살리기 3대입법 제정촉구 국민대회(여의도)
2003.11.25	일부 특별법 제정의 무산에 대한 정당대표 면담
2003.11.26	정기국회 전면중단에 대한 성명발표
2003.11.29	지방분권관련 3대 특별법 본회의 통과에 대한 성명발표

한편 주목되는 것은 이와 같은 민간차원의 지방분권운동과는 별도로 지방정부차원에서도 지방자치단체장 및 지방의회와 그 협의체(시․도지사협의회, 전국 시장․군수․구청장협의회, 지방의회의장단협의회 등)들이 분권을 위한 노력을 기울였다는 점이다. 이들은 사안에 따라 독자적으로 또는 협의체를 통해서 특별법의 시안을 마련하고, 대통령을 면담하거나 그 제정을 위한 결의문을 채택하기도 하였다. 다만 지방정부차원의 분권운동은 지방분권국민운동의 일부를 구성하거나 또는 직접적․간접적인 지원을 통해 양자는 상호 협력관계를 유지하였다.

그러나 지방정부차원의 분권운동은 자치단체의 계층 및 정책추진내용에 따른 지방별 이해관계의 상충으로 통일적인 연대로 전개되지는 못했다. 특히 분권화를 우선은 중앙-지방의 관계로 간주하려는 광역단체와 보충성의 원칙에 충실할 것을 주장하는 기초단체의 입장이 달랐고, 행정수도 건설 및 중앙행정기관의 지방이전에 대해서는 서울 및 경기도와 기타 자치단체는 이해관계를 달리했다. 대체로 지방분권국민운동 전국본부는 수도권지역 시․도지사를 제외한 광역자치단체장 및 그 협의체의 지원과 협력 하에서 활동하였다.

2) 특별3법의 내용

노무현정부가 ‘참여정부’의 기치아래 제시한 12대 국정과제 중의 하나인 지방분권과 국가균형발전정책의 추진을 위해 제243회 정기국회에 제출한 법률안은「지방분권특별법안」,「국가균형발전특별법안」,「신행정수도의건설을위한특별조치법안」등 3개 법안이었다. 당초 이 법안들은 지방분권국민운동본부, 시․도지사협의회, 시장․군수․구청장협의회 등의 시안과 행정자치부의 시안을 조율하여 작성하였으나, 대체로 지방분권국민운동본부의 구상이 반영되었다.

우여곡절 끝에 통과된 3개 특별법은 각 정책의 추진을 위한 기본법이면서 절차법의 성격을 띠고 있는데, 각각의 목표, 대상, 내용, 추진체제 등은 <표2>에서 보는 바와 같다.

<표2> 3개 특별법안의 내용

	지방분권정책	균형발전정책	신행정수도건설정책
정책목표	․지방정부의 자율성 ․국가경쟁력 강화	․지역간 균형발전 ․국가경쟁력 강화	․국가의 균형발전 ․국가경쟁력 강화
정책대상	․정부의 권한	․지역의 발전역량	․수도권의 기능
정책내용	․포괄적 권한이양 ․특별지방행정기관 이양 ․지방교육자치제 실시 ․자치경찰제의 도입 ․자치입법권의 확대	․지역혁신체제 구축 ․지역전략산업 육성 ․공공기관의 지방이전 ․지방대학육성 등	․신행정수도 건설
추진체제	․지방분권추진위원회	․국가균형발전위원회	․신행정수도건설추지진위원회

특이한 것은 3개 특별법안이 공히 국가경쟁력의 강화를 정책의 목표로 표방하고 있다는 점이다. 다시 말하면 중앙집권체제, 불균형발전전략, 수도권집중이 모두 국가경쟁력을 저하시켜왔다는 가정에서 출발하고 있다. 또한 지방분권국민운동의 활동방향은 물론 3개 특별법은 다음 몇 가지 기본 가정에서 출발하고 있다. 즉 중앙집권-지역간 불균형발전은 원인-결과의 관계에 있다는 것, 서울을 포함한 경기도는 지방이 아니라는 것, 국가의 균형발전과 국민통합은 공간의 형평성을 통해 달성될 것이라는 것, 공간의 불균형발전은 수도권과 비수도권의 문제라는 것 등이 바로 그것이다.

3. 무엇이 패러독스인가

1) 지방분권과 균형발전

지방분권국민운동본부는 ‘지역균형발전과 민주적 지방자치를 위한’ 창립선언문에서 두 가지 가정, 즉 중앙집권과 지역간 불균형발전은 필연적인 원인-결과의 관계에 있다는 것과 서울을 포함한 경기도는 지방이 아니라는 가정에서 출발하고 있다. 또한 현재의 정부가 분권화정책을 구상하는 과정에서 수도권집중의 원인을 중앙집권체제에서 찾고 있는 흔적들을 엿볼 수는 있다(성경륭, 2003: 7).

물론 지방분권이나 지역분산은 배분의 문제이고, 지방문제와 지역문제가 중첩되어 있으며, 중앙정부가 서울에 입지하고 있다는 점에서 현실적으로 양자가 전혀 무관할 수는 없을 것이다. 그러나 분권과 분산은 문제의 성격, 관계의 속성, 대상, 이해관계 당사자 등 여러 가지가 다르기 때문에 패러독스의 가능성이 상존한다.

우선 분권과 분산은 문제의 본질이 다르다. 분권은 정부간 관계(IGR: Inter-Governmental Relations)의 문제이고, 분산은 선진지역과 후진지역간의 문제이다. 분권은 지방(local)의 문제이고, 분산은 지역(region)의 문제이다. 분권에서 중앙정부-서울의 문제는 중앙의 문제가 아니라 지방의 문제이다. 분권은 권한의 문제이고 분산은 기능의 문제이다. 분권은 이데올로기적․항의적 개념이고, 분산은 배분적 개념이다. 분권의 문제는 보편성을 띠고 있으나, 분산은 산업화된 국가에서만 제기되는 문제이다.

둘째는 역사적 경험에 대한 이해가 다르다. 본래 지방분권은 중앙의 절대권력의 일부를 지방정부로 이동시키고자 하는 항의적 개념에서 출발하였지 지역간 불균형 문제와는 아무런 관계가 없다. 오히려 고도의 중앙집권체제를 유지하였거나 또는 유지하고 있는 국가에서 지역불균형은 문제가 되지 않고 있다. 또한 동일한 자치계층에 동일한 권한이양이 지역간 불균형을 해소시킬 것이라는 보장이 없다. 한편 지역간 불균형의 문제는 총량적 성장정책의 결과가 가져오는 소득간 또는 계층간 불균형의 한 유형으로서 분권화가 진전된 국가에서도 정도의 차이는 있을지언정 불균형문제는 제기되고 있다.

예컨대 고도의 중앙집권체제를 유지하였던 절대군주국가나 나치즘 또는 일부 공산주의국가 혹은 저개발의 독재국가에서 지역불균형의 문제는 제기되지 않고 있다.

현재의 수도권과 비수도권의 불균형 발전문제는 수도권 자치단체의 권한과 비수도권 자치단체의 권한의 차이에서 발생한 것이 아니다.

셋째는 이해관계의 당사자가 다르다. 권한의 이동은 기능의 이동을 수반하고, 기능의 이동은 조직의 변화를 가져오며, 조직의 변화는 인력의 조정으로 귀결된다. 그래서 분권은 지역을 불문하고 각 자치단체장과 중앙관료 등 공직자들의 주된 관심거리가 되고 있다. 반면 분산은 선진지역과 후진지역의 문제로서 이해관계의 당사자는 양 지역의 주민이다.

한편 한국의 현실자치에서 분권화와 균형발전의 관계에 대한 연구가 많지는 않으나, 일치된 결과를 보이고 있지는 않고 있다. 다만 어느 경우이든 양자는 직접적인 인과관계에 있는 것이 아니라 다른 요인, 예컨대 재정적 요인에 의존하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 균형개발에 대한 분권의 문제는 권한과 사무의 이양 자체에 있는 것이 아니라 재정분권과의 관계에서 보아야 할 문제이다. 정부가 제출한 지방분권특별법안 제11조 제3항은 ‘국가는 지방세의 세목을 확대하고, 지방자치단체의 자주적 과세권의 확대’를 규정하고 있고, 제4항은 ‘국고보조금의 합리적 개선’을 각각 규정하고 있다. 이는 결국 지방정부의 재정자주권의 확대와 차별적 국고보조금의 축소를 의미한다.

분권화와 지역경제성장과의 관계를 분석한 최병호․정종필(2000)에 의하면 광역시의 경우에만 분권화가 지역경제성장에 긍정적 관계를 나타내고 있고 도의 경우는 분권이 주도적 역할을 담당하지 못하는 것으로 나타나고 있다. 이에 대해 홍준현(2001)의 연구결과에서는 지방분권화가 지역경제와 지방재정 측면에서의 지역격차 해소에 긍정적 상관관계를 갖고 있으나, 사회간접자본 측면과 인적자본 측면 및 생활환경 측면에서의 지역격차 해소에는 긍정적인 것만은 아닌 것으로 나타나고 있다.

그러나 여기에서 분권과 균형발전의 정책 딜레마 상황이 예견된다. 왜냐하면 분권은 자치계층간의 차등은 인정할지언정 지역간 차등을 인정하는 것이 아니며, 지역간 세수기반의 격차는 그대로 지역간 재정력의 격차를 반영할 것이고, 재정력의 격차는 지역격차를 오히려 확대시킬 수밖에 없기 때문이다. 그렇다고 차등적 국고보조금을 확대하면 지방정부의 자율성은 상대적으로 훼손될 수밖에 없다는데서 딜레마의 정책상황이 초래될 공산이 크다.

이는 마치 100m경주에서 10m 앞에 서있는 주자와 뒤에 서있는 주자가 동시에 골인지점에 도착할 것이라는 기대를 하는 것과 같다.

2. 지방분권과 주민복지

분권은 지방자치의 필요조건이지 충분조건은 아니다. 왜냐하면 지방자치의 목적인 주민의 복지증진은 지방정부의 상대적 자율성과 함께 주민에 대한 지방정부의 책임성 역시 확보되어야 하기 때문이다. 지방정부의 기능확대가 곧바로 주민의 복지로 직결되는 것을 의미한다면 중앙정부의 권한도 강화시킬수록 국민전체의 복지도 향상될 것이라고 보는 것과 같은 이치이다.

지방분권운동의 소산인 분권정책이 주민의 복지증진과 패러독스의 정책상황을 초래할 개연성이 있다는 것은 지방분권특별법의 내용이 현실자치에서 표출되고 있는 자치단체장의 반시민적 행태를 오히려 강화시키는 결과를 초래할 우려가 점에서 찾을 수 있다. 특별법에 규정한 포괄적 권한이양, 특별지방행정기관의 이양, 과세자주권 및 신세원의 개발 등은 대체로 주민의 귄리보호보다는 지방정부, 즉 지방자치단체장의 권한강화에 초점을 두고 있다.

그런데 그동안 민선자치의 공과에 대한 긍정적 평가를 지방정부의 대응성 제고에서 찾을 수 있다면, 그 부정적 평가는 반복지적, 반환경적, 반시민적 경향을 보이고 있다는 점이다. 특히 현실자치의 반시민성은 연고주의에 기초하는 지방정치의 구조와 그와 연계된 자치단체장의 전횡 및 비리의 빈발과 관련한다. 결코 균질적이지 않은 지역사회에서 학연․지연을 기반으로 낮은 투표율에 의해 구성된 지방정부가 토호와 지원-후원(patron-client)의 관계로 얽히면서 일반시민보다는 지배이익에 편향되고 있다. 분권화가 초래하는 이와 같은 경향은 이른바 지방국가론이나 제2의 권력론 등을 통해서 직․간접적으로 뒷받침되고 있는 현상들이다(이승종, 1999).

분권화가 사회복지를 향상시킬 것이라는 주장(김태일, 1998) 또는 축소시킬 것이라는 주장(강윤호, 2000) 등 이론적 논의와는 관계없이 민선자치 출범 이후 지역개발 및 지역경제에의 정책정향은 복지비  및 환경에 대한 재원배분비율의 상대적 저하를 가져오고, 특히 오폐수 배출업소에 대한 단속의 미흡과 기초환경시설의 유지관리 소홀 등 반환경적 경향을 보여주고 있다(한국환경사회연구소, 1998:33～34).

한편 자치단체장의 전횡은 정실인사 및 비리와 관련된다. 전자는 주로 선거과정에서 드러난 특정 후보 지지자에 대한 우대 또는 보복성 인사가 문제가 되는 것이고, 후자는 계약 또는 재정집행과 관련하여 문제가 되는 것이다.

정실인사에 대한 문제는 민선1기(한국일보, 1996.1.26; 조선일보, 1996.12.7), 민선2기(중앙일보, 1998. 6. 9. 사설; 경향신문, 1998. 6. 8. 18면, 문화일보, 1998. 6. 5. 22면) 등 언론에서 계속 지적되고 있고, 강도의 경우도 2002년 6월 민선3기 지방선거 이후 c군의 경우 실․과장 및 읍․면장 13명의 자리이동 등 대규모 인사에 대해 ‘탕평인사’, ‘정실인사’ 등 논란이 제기되는 등 지방선거 이후 당선된 자치단체장의 정실인사가 문제가 되고 있다(강원일보, 2002. 6.17; 2002. 6. 20 사설; 2003. 4. 2; 강원도민일보, 2002. 8. 21).

2002년 6월말 현재 광역단체장 5명과 기초단체장 58명이 각종 부조리와 비리에 연루되어 수사를 받고 받았다(이재성, 2002). 일부 사례들을 보면, 00시는 재검토 판정을 무시하고 청사건립 등을 추진하여 수백억원을 집행한 후 재원부족으로 중단하여 이미 집행된 예산을 사장시킨 사례가 있고, 00시는 전문건설공사 중 64%를 업종별로 전문건설등록을 하지 않은 업체와 수의계약을 체결하여 공사를 시행하였고, 00시의 경우 토목공사를 하면서 4차례나 설계변경을 하여 사업비를 증액시켜 준 대가로 자치단체장이 뇌물을 받아 형사처벌을 받았고, 환경배출업소 과징금 부과를 업체와의 안면관계로 부과하지 않거나 축소하여 적용하는 경우 등이다.

분권화정책이 시민적 복지와 딜레마의 정책상황에 직면할 가능성은 지방정부의 자율권 확보라는 가치와 시민의 권리신장이라는 가치의 상충성을 배제할 수 없다는데 있다. 특히 재정자주성 확보를 위한 독립세로서의 새로운 세목을 신설하는 것(지방분권특별법 제11조 제2항)은 시민의 납세저항과 충돌할 가능성이 있다. 또한 다수의 시민단체들이 지속적으로 요구하고 있는 주민감사청구 요건의 완화, 주민소환제의 도입, 납세자 또는 주민소송제의 도입 등 직접 통제장치의 도입을 논의하는 과정에서 관료의 이익과 시민의 요구도 갈등을 빗을 가능성이 있다.

3) 균형발전과 국가경쟁력

균형발전을 발전의 잠재력 또는 발전과실의 배분을 의미하는 것으로 볼 경우, 이슈화되고 있는 한국사회의 불균형문제 가운데 지역간 발전의 격차문제보다 소득계층간 경제적 격차의 문제가 훨씬 심각한 것으로 볼 수도 있다. 그러나 지방분권국민운동본부는 지역간 불균형 문제를 우리사회의 심각한 구조적 위기로 진단하고 있고, 노무현정부 역시 전자의 문제를 우선적인 정책문제로 설정하고 있다(성경륭, 2003).

신용불량자가 400만명을 육박하고 있음에도 불구하고 ‘국토’의 불균형발전을 ‘국가’의 불균형발전으로 규정하고 특별법의 처리 및 그 후속조치를 서두르고 있는데서 국가정책기조가 사회정책이나 경제정책보다 공간정책에 우선하고 있음을 짐작케 한다.

여기서 먼저 상정되는 패러독스는 국가경쟁력의 제고와 균형발전의 양립 가능성 여하이다. 특히 정책선호집단과 정책배제집단 모두 국가경쟁력 제고를 명분으로 하고 있는데서 딜레마의 복잡성이 존재한다. 예컨대 수도권의 규제완화가 외자유치의 촉진 등을 통해 집적의 이익을 추구함으로써 경쟁력을 제고시킬 것이라는 주장과 수도권이 전국 고용의 절반을 차지하고 있으나 지역총생산도 절반밖에 생산하지 못하고 있어 집적이익의 효과를 거두지 못하고 있다는 주장의 공존이 바로 그것이다(김원배, 2003: 77).

그러나 이 문제는 국가경쟁력의 의미 및 정책수단과 관련해서 판단할 문제이다. 즉 지난 세기 한국의 성장과정에서 보듯 자국 상품의 비교우위를 국가경쟁력으로 보고 국가가 직접 정책수단을 동원할 경우는 통제된 불균형(controlled unbalance)이 경쟁력을 제고시키는 것이 될 것이다. 즉 불균형과 국가경쟁력은 패러독스의 관계에 있다고 볼 수 있다.

이에 대해 국가경쟁력을 성장이나 이윤과 같은 가시적 측면뿐만 아니라 지속성이나 삶의 질 나아가 공공서비스의 질까지 포함하여 파악하기도 한다(하혜수, 1997: 7; 차성덕, 1998: 189).

그러나 지역혁신체제의 강화에 의한 지역별 산업클러스터의 육성전략이 국가경쟁력을 강화시킬 것인가는 의문이다. 왜냐하면 상품의 경쟁력은 국가의 경쟁력 이전에 기업의 경쟁력이며, 기업이 지역별 클러스터로 유인될 이윤동기가 있느냐가 의문이고, 설령 유인이 가능해도 국제시장에서의 비교우위를 보장할 수는 없기 때문이다. 특히 한국의 경우 지역적으로 산업이나 기능적 특화가 존재하기는 하나 지역경제가 경기변동이나 외부와의 경쟁을 견딜 만큼 다양성을 확보하고 있다고 보기 어렵기 때문에(김원배, 2003: 81) 지역특화에 의한 균형발전전략이 국가경쟁력을 제고시킬 것이라는 보장이 없다. 현재의 시점에서 대기업의 생산라인 및 중소기업의 해외이전을 지역별 클러스터방식에 의한 특화산업 육성정책에 의해 저지시킬 수 있을 것이라는 기대는 순진한 낙관론에 불과할 수도 있다.

한편 지역특화는 지방정부, 지방대학, 지역언론 등의 협력으로 구성되는 지역혁신체제(RIS: Regional Innovation System)의 구축에 의한 내생적 발전(endogenous development)을 통해 균형발전을 추구하겠다는 것이 주요전략으로 되어 있다(성경륭, 2003: 9). 그러나 내생적 발전전략이 발전역량의 자기축적원리라는 입장에서 극히 바람직하지만, 재정력의 취약으로 인해 발전의욕이 약화된 지역에 대한 분권과 내생적 발전전략의 요구는 지방정부에게 충격을 줄 수도 있다. 또한 지방정부, 지역언론, 지방대학 등의 상호작용적 협력체제의 구축이 지역발전에 기여할 것이라는 기대는 ‘누가 무엇을 얻고 잃을 것인가’에 대한 계산식이 불분명하다.

따라서 ‘선택’에 의한 클러스터에 대해 국가경쟁력의 일차적 당사자인 기업의 무관심과 ‘집중’에 의한 지원을 기대하는 지역엘리트집단의 관심의 공존은 패러독스이다. 지역사회의 무관심 속에서 추진되고 있는 지역혁신체제 관련사업에 대한 지방대학의 비상한 관심 역시 얻을 자가 누구인가를 짐작케 하는 대목이다.

4) 신행정수도의 건설과 균형발전

일반적으로 지역문제의 성격은 지역간 소득․실업률의 격차, 인구 및 산업의 분포와 공간조직, 복지서비스의 차이 등으로 규정된다. 신정부가 이들 문제를 정책문제로 채택하고 제시한 전략의 하나가 신행정수도건설이다. 신행정수도건설정책의 패러독스는 지역간 불균형발전의 원인, 수도권에 대한 문제인식 등에 따라 방향과 이해관계를 달리할 수 있다.

우선 서울을 포함한 수도권에의 과도한 집중은 고도의 중앙집권체제에 그 원인이 있고, 따라서 공간적 파행성의 문제는 바로 수도권과 비수도권의 문제에 있다고 보는 입장이다. 지방분권국민운동은 물론 국가균형발전특별법 제2조 2에서 ‘지방’을 수도권 이외의 지역으로 규정하고 있는 노무현정부의 입장이기도 하다. 일단 이 입장에서는 어디든 수도권 이외의 지역에 신행정수도를 건설하면 국토의 균형발전을 달성할 것으로 기대한다.

따라서 용어상 서울과 경기도는 지방분권특별법에서는 지방으로 취급되고 있지만, 국가균형발전특별법에서는 지방이 아니다.

한편 다른 입장은 지역간 발전의 격차는 소득계층간의 격차와 마찬가지로 정도의 차이는 있으나 산업화에 수반하는 일반적인 도시화현상이며, 지역간 불균형의 문제는 국토공간 전체의 차원에서 보아야 한다는 견해이다. 따라서 이 입장은 한국의 지역불균형문제를 수도권과 비수도권의 격차문제보다는 대도시와 중소도시 및 농촌지역의 격차문제로 인식하려 한다.

특히 이 입장은 면적 대비 인구나 시설을 기준으로 과밀지역과 과소지역을 구분할 경우 수도권과 비수도권의 격차보다도 서울을 포함한 광역시와 중소도시 및 농촌지역의 격차가 훨씬 심각하다는데 주목한다.

물론 어느 입장을 취하느냐에 따라 패러독스의 내용과 갈등의 방향도 다르다. 수도권의 자치단체장들은 행정수도 및 공공기관의 지방이전에 반대하고 있고, 행정수도 이전이 예정되고 있는 충청지역 자치단체장 및 국회의원들은 행정수도의 이전에 대한 기대가 크다. 반면 후자의 입장에서는 낙후지역의 자치단체장 및 국회의원들은 행정수도이전에는 소극적이지만 공공기관의 이전에 대해서는 적극적인 입장이다.

국회에 제출된 ‘신행정수도의건설을위한특별조치법안’을 다루기 위해 4당 총무는 02.11.17 ‘신행정수도건설특위’의 설치를 합의하고, 그 설치안을 03.11.21 본회의에 부의하였으나 서울 경기 등 수도권 출신의원들의 반대로 부결되었다(반대의원은 한나라당 53명, 민주당 15명, 무소속 2명 등 70명). 한편 이에 대해 충청권 출신 한나라당 소속의원 13명은 특단의 조치가 없는 한 탈당을 하겠다고 반발하였다(조선일보, 2003.11.17, 11.21, 11.24).

강원도 18개 시․군의원협의회가 2003.11.10 특별3법의 제정을 촉구하는 선언문을 채택하면서 ‘행정수도의건설을위한특별조치법안’의 제정을 제외시키는 한편, 역차별을 이유로 ‘국가균형발전특별법안’의 제정을 반대하는 수도권지역에 대해 소아적 발상임을 지적하고 있는데서 패러독스의 복잡성을 짐작케 한다.

한편 행정수도의 이전이 균형발전을 가져올 것인가의 문제도 균형발전에 대한 문제인식과 같은 맥락에서 이해될 수 있다. 즉 불균형문제를 수도권과 비수도권의 문제로 보고 신행정수도를 비수도권인 충청권에 입지시키면 수도권의 과밀문제 해결과 함께 균형발전에 간접적으로 기여할 것이라는 주장(강현수, 2003: 72)이 있는가 하면 수도권의 평면적 확산만을 가져올 것이라는 주장(김원배, 2003: 81)이 있을 수 있다. 특히 후자는 경부축이 이미 기능적으로 연계된 결절지역으로 보는 입장이라고 할 수 있다.

행정수도의 이전을 수도권에 대한 역차별이라고 주장하는 수도권 농촌지역은 국토공간의 불균형을 도시지역과 농촌지역의 문제로 보는 입장으로 간주할 수 있을 것이다.

4. 대안적 지방민주화운동의 모색

본래 3개특별법의 구체화를 위한 패러독스의 복잡성은 각각 어느 정도 정당성의 근거를 갖추고 있는 요구나 논리의 존재가 ‘3개’ 이상이라는데 있다. 따라서 3개 정책이 가져오는 이해관계의 조합이 너무 복잡하다. 이미 신행정수도건설정책은 구체화 과정에서 숱한 논란을 빗고 있고, 다른 정책도 지방정부가 관련 조례를 제정하는 과정에서 딜레마의 상황에 빠질 우려를 배제할 수 없다.

최근 각 지방정부가 주민투표법의 위임에 따른 조례의 제정과정에서 주민투표대상 및 청구요건 등을 제한하려는 움직임을 보이자 지방분권국민운동은 각 지방자치단체장 및 지방의회에 그 완화를 촉구하고 있다.

이처럼 패러독스 상황에 대한 우려가 제기되는 이유는 근본적으로 3대 특별법의 제정을 주도한 지방분권국민운동이 ‘시민사회의 참여가 결여된 지방의 운동’이었다는 내재적 한계에 기인한다고 볼 수 있다. 왜냐하면 운동의 주체가 이해관계를 달리하는 복잡한 ‘국민’으로 구성되었기 때문에 운동의 내용도 포괄성과 복잡성을 띠게 되었고, 내용의 복잡성은 요구나 논리의 상충성을 불가피하게 하기 때문이다. 여기서 저간 지방분권국민운동의 성격과 한계를 짚어봄으로써 지방민주화를 위한 향후의 방향을 탐색해보기로 한다.

첫째, 지방민주화운동은 지방자치의 본질에 적실한 운동을 지향해야 한다. 지방자치의 요체는 지방의 자기결정성과 결정에의 주민참여에 있다. 기존의 지방분권운동이 중앙으로부터의 자율성뿐만 아니라 지역균형발전, 특히 수도권문제까지 운동의 범위에 포함시킴으로써 가치의 다원성에 따른 패러독스의 상황을 초래하였다. 그러나 정부단위간의 관계를 전제로 하는 분권문제에서는 파리시가 하나의「꼬뮨」으로서 지방정부인 것처럼 서울특별시 및 경기도 역시 지방정부에 해당한다. 따라서 분권운동에서 서울과 경기도를 중앙으로 간주하고 지역간 불균형발전문제를 다루는 것은 온당치 않다. 만약 지역간 불균형문제나 수도권문제를 한국사회의 심각한 문제로 인식하고 있다면 분권이나 지방민주화의 문제로 다룰 것이 아니라 지역정책의 차원에서 다루어야 할 문제이다.

둘째, 중앙으로부터의 자율권 확보운동으로서의 지방민주화운동은 정부권한의 지방이전뿐만 아니라 지방정치의 자율성 담보를 위한 운동이 포함되어야 한다. 기존의 지방분권운동은 지방의 자율성이 정부권한의 중앙집중과 필연적 결합관계에 있다는 논리에 기초하고 있다. 그러나 지방의 자율성은 행정권한의 지방이양뿐만 아니라 지방정치의 자율성도 확보되어야 하며, 지방정치의 자율성은 지방의 정치구조가 중앙권력의 지배로부터 독자성을 지녀야 한다. 현실의 지방정치에서 지역주의에 기반하는 중앙정당에 의한 지역할거적 투표행태가 반복되고 있고, 지역분할적 투표가 1당이 자치단체장과 지방의회를 독점하는 지방정치구조에서 지방의 자율이나 민주화는 구두선에 불과할 수도 있다. 이와 같이 중앙정당이 독점하는 지방정치구조에서는 통제기재의 작동이 불가능하고 지방민주화를 기대할 수 없다. 따라서 지방민주화운동에는 중앙정당의 지배구조를 재생산하는 지역주의 극복운동이 포함되어야 한다.

셋째, 지방민주화운동은 시민의 권리신장과 지방정부의 책임성 확보운동이 되어야 한다. 지방분권운동은 중앙정부권한의 포괄적 위임, 지방정부의 자주재정권 보장 등 행정권한의 정부간 이동에 편향된 나머지 지방정부의 책임성을 담보하는 장치에는 상대적으로 소홀한 감이 있다. 그러나 현실자치에서 표출되는 지방정부의 반시민적․반복지적 결정과 지방자치단체장의 전횡과 비리를 방지할 수 있는 제도적 장치의 확보가 없이는 지방의 민주화를 기대하기 힘들 것이다. 따라서 지방민주화운동은 중앙을 향한 운동에 한정하는 것이 아니라 지방정부에 대한 시민의 운동으로 인식할 필요가 있다. 이를 위해서는 주민소환 및 주민소송제의 도입, 내부고발자 보호제도의 강화 등에 초점을 둠으로써 주민의 권리신장운동이 되어야 할 것이다. 한편 지방자치단체장의 전횡을 방지하기 위해서는 지방의회 사무직 인사권의 지방의회의장에의 이양, 지방인사위원회의 독립성 보장, 지방정부회계에 대한 외부감사제도의  도입 등도 필요할 것이다.

넷째, 지방민주화운동의 주체는 시민단체가 되어야 하고, 운동의 연대는 시민단체간의 연대가 되어야 한다. 기존 지방분권국민운동은 시민단체뿐만 아니라 지식인, 언론인, 지방자치단체, 지방의회 등 지역의 각계각층이 동참하는 연대운동을 주장하고 있다(성경륭, 2002; 안성호, 2002). 그러나 실제로 지방분권국민운동에 참여한 시민단체는 각 지역의 경제정의실천연합이 주류를 이루었고, 대부분의 시민단체는 적극적으로 참여하지 않았다. 오히려 지방의 일부 교수와 지식인이 지방자치단체장과 긴밀한 협력관계를 유지하면서 활동하였기 때문에 지방의 시민운동이라기 보다는 지방 지배집단운동의 성격이 강했다. 이와 같은 운동구성주체의 복잡성 때문에 중앙권한의 지방이양에서부터 지방언론의 육성에 이르기까지 표방하는 의제가 나열적이었고, 의제간 맥락성도 결여될 수밖에 없었다.

강원도에 등록한 167개 비영리단체(시민운동단체 32단체, 환경단체 49단체 포함) 가운데 지방분권국민운동 강원본부에 참여한 단체는 춘천경실련과 강릉경실련뿐이었으며, 특히 환경단체가 참여한 예는 거의 없었다.

다섯째, 지방민주화운동을 주도하는 시민단체는 공익가치를 추수하는 자생적 단체가 되어야 한다. 이는 운동의 과실이 최종적으로 시민사회에 귀속되어야 한다는 당위성과 관련된다. 이른바 지역혁신체제를 구성하는 지방의 지식인, 지방자치단체, 지방언론 등이 사실상 지방정치의 상생적 동조집단을 형성하고 있는 현실자치에서는 운동열매의 시민사회 귀속을 기대하기 힘들 것이다. 지방대학의 비상한 관심 속에 추진되고 있는 이른바 ‘누리사업’에 대한 시민사회의 무관심은 ‘선택’에 의해 ‘집중’되고 있는 사업비의 최종 귀속이 누구인가를 시사해주고 있다.

흔히 지방 지식인과 자치단체장의 관계는 지방선거과정에서 특정 후보에 대한 음성적 지원(?)과 그 대가로 받는 용역과제, 지방언론과 지방자치단체장의 관계는 계도지 배포 및 인쇄물의 수탁과 시․도․군정에 대한 통제기능의 포기가 서로 교환되면서 형성되는 경우가 많다.

한편 공익을 추구하는 자생적 시민단체에 의한 운동은 지방민주화운동의 활성화 자체를 위해서도 필요하다. 왜냐하면 운동의 성과가 저소득층나 환경보호 등 주민의 삶의 질 향상에 배분될 것이라는 계산식이 분명해야만 다양한 시민단체의 참여와 그 연대를 기대할 수 있기 때문이다.

5. 맺음말

지방분권운동이 풀어야 할 과제는 크게 세 가지로 요약된다. 첫째는 지방과 지역을 같은 개념으로 보는 사실의 착오, 둘째는 기대했던 시민사회의 폭넓은 동조화의 실패, 셋째는 운동의 열매를 직접 채취하려는 의도 등이 바로 그것이다. 그래서 패러독스 상황이 존재하고, 일부는 딜레마의 정책상황에 직면하고 있다.

따라서 딜레마 상황의 극복은 물론 대안적 지방민주화도 이 세 가지 과제에 대한 해법에서 찾아야 할 것이다. 무엇보다도 분권운동은 중앙-지방간 권력과 권한의 문제로 보아야지 균형발전문제를 섞어서 다루지 말아야 한다. 그래야만 분권운동의 범지방적 연대가 가능하고, 수도권과 비수도권의 갈등해소도 기대할 수 있다.

분권과 분산을 별개의 문제로 간주할 때, 불균형발전의 원인, 문제의식, 처방 등은 달라질 수 있다. 지역간 불균형은 산업사회에서 합리적인 개인이나 기업의 자유로운 이동이나 입지에 따른 도시화현상의 당연한 귀결이다. 따라서 지역간 불균형의 문제는 통계수치상으로 수도권과 비수도권의 격차보다는 대도시와 중소도시 및 농촌지역의 격차가 더욱 심각하다. 다만 한국의 지역간 불균형의 정도가 심각한 원인은 역설적으로 시장경제를 압도하는 반사회적 정부개입에 있는 것으로 볼 수도 있다. 즉 극도의 역진적 재산과세와 외부효과를 내부화 시키지 못하는 공공서비스공급이 ‘공짜 소득’을 부풀려주고 항구적인 무임승차(free-rides)를 가능케 한 결과로 보아야 한다. 따라서 누진과제는 고사하고 최소한 담보가치에 비례하는 재산과제와 함께 편익과 비용을 교환하는 시장의 ‘룰’에 의했더라도 대도시의 집중은 적어도 지금보다는 완화되었을 것이다.

따라서 지역간 불균형에 대한 처방도 우선은 재산가치에 상응하는 과세와 비용-편익의 균형을 위한 정책에서 찾는 것이 시장의 원리에 합치된다. 미국 대부분의 주에서 채택하고 개발업자 비용부담제도(development exactions)나 ‘성장한 만큼 지불’(pay as you growth)한다는 원칙의 확립을 우선적으로 고려할 필요가 있다. 만약 정부개입에 의한 균형정책이 필요하다면, 고소득층의 소득창출행위 억제보다 저소득층의 소득증대정책이 복지의 관념이나 윤리적 측면에서 바람직한 것처럼 대도시의 억제정책보다는 저개발지역의 지원정책에서 해법을 찾아야 갈등의 딜레마 상황을 극복할 수 있다. 영국의 지역고용프리미엄(REP)이나 프랑스의 지역개발보조금(PAT), 또는 낙후된 정도에 따라 차등적 지원을 하였던 프랑스의 SDAs, DAs, IAs 등에서 시사점을 찾을 수도 있다.

한편 분권운동이 국민의 운동에서 시민의 운동으로 승화되기 위해서는 그 역사성을 민주화운동에서 찾아야 할 것이다. 즉 선거문화를 정착시킨 1980년대 중반 민주화운동 때문에 그나마 지방자치의 부활이 가능했던 것이고, 분권운동도 그 연장선상에서 이해되어야 민주화운동의 성격을 부여받을 수 있다.

또한 지방민주화운동은 중앙권력에 대한 지방의 저항운동인 동시에 지방권력에 대한 시민의 권리운동이 되어야 한다. 그래야만 결코 균질적이 아닌 시민사회의 동조화가 가능하고 다양한 시민단체의 참여를 기대할 수 있다. 분권과 자치의 패러독스 상황은 결코 천사가 아닌 관료의 이익과 시민의 이익이 양립할 것이라는 기대에서 예상되었고, 딜레마 상황의 예방은 바로 그 분리에서 찾아야 할 것이다.

지방의 엘리트 및 지식인이 시동을 걸고 주도했던 지방분권운동은 그 불가피성과 내재적 한계라는 양면성을 지녔다. 선거전략으로 이용코자 하는 착상과 특별법의 제정을 이끈 지략은 지식인만에 의해서만 가능했고, 대통령은 물론 지방자치단체장과 교감하면서 탄압을 받지 않는 운동을 할 수 있었던 것도 지식인이었다. 어찌되었든 자축할만한 성과를 거두었기 때문에 대중성의 결여라는 내재적 한계 자체는 문제가 아닐 수도 있다. 그러나 권한이양이나 주민참정 등 분권화를 위한 핵심적인 조치들이 지지부진한 가운데 지역혁신체제의 실천사업이 우선적으로 집행되고 있는 것은 문제가 아닐 수 없다. 왜냐하면 운동도 지식인이 주도했고, 지역혁신사업의 ‘선택’도 지식이 하고, ‘집중’에 의해 배분되는 자원의 직접 수혜자 역시 지식인이기 때문이다. 그 열매가 지역사회에 귀착될 것이라는 것은 의제에 불과하다. 바로 여기서 혁신사업의 선택과 시민의 권리신장의 딜레마 상황이 예상된다. 해법은 시민참정제도의 확충→분권화 조치→지역혁신사업의 선택 순으로 정책집행의 우선순위를 결정하고, 지역혁신사업의 선택에 시민단체의 참여를 보장하는데 있다.

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