한국사회의 빈곤실태와 대안의 모색

노대명 (한국보건사회연구원)

2005. 4. 1

1. 문제제기

이미 많은 연구결과를 통해 경제적 양극화 문제가 심화되고 있으며, 비정규직 노동자와 실업자의 빈곤문제, 즉 근로빈곤층의 증가 문제가 심각한 상황에 들어서 있다는 점이 확인되었다. 그리고 이 문제를 해결하기 위해 무언가 중대한 정치적 또는 정책적 결단이 필요하다는 점에 대해서도 인식의 합의가 존재하고 있는 것처럼 보인다. 하지만 빈곤층이 누구를 지칭하며, 빈곤문제란 어떠한 문제이며, 어떻게 해결해야 할 것인가에 대해서는 이견이 존재하고 있는 것처럼 보인다.

한국사회에서 빈곤문제에 대한 사회적 책임이 본격적으로 거론되기 시작한 것은 “외환위기 이후”부터였다. 외환위기는 경기침체와 기업의 연쇄부도를 초래하였고, 그로 인해 발생한 대량실업과 빈곤문제는 개인차원에서 해결할 수 있는 문제가 아니었다. 이 급박한 상황은 실업과 빈곤문제를 해결하기 위한 국가적 차원의 대책수립을 요구하였고, 이 실험은 실업과 빈곤문제의 충격을 완화시킬 수 있는 사회보장체계의 강화로 나타났다. 당시 대규모로 추진되었던 공공근로사업이나 기초생활보장제도의 도입은 그러한 정책의 대표적인 사례였다.

하지만 빈곤층에 대한 기초보장은 절대 규모에 있어서도 결코 사회적 수요를 충족시키지 못하였으며, 이 문제에 대한 사회적 합의수준 또한 매우 낮았다. 국가가 좀더 많은 자원을 투입하여 빈곤문제를 해결해야 한다는 사회적 합의수준은 낮았고, 이는 복지수요와 공급의 심각한 불일치로 구체화되기에 이르렀다. 이는 언론을 통한 상반된 이데올로기의 지속적인 주입과 밀접한 관련이 있었다. 한편으로는 빈곤층에 대한 사회적 지원에 대해 한편에서는 과도하고 낭비적인 지원이라는 비판이 존재하고, 다른 한편에서는 빈곤문제에 대한 국가의 지원이 턱없이 부족하다는 비판이 공존함으로써 나타나는 문제였다. 국가를 통한 기초보장에 합의하지 않지만, 개인의 자원봉사나 자선이 필요하다는 서로 상충하는 생각이 기인한 생각이 자리 잡게 되었다.

그 이유는 빈곤문제에 대한 사회적 공론화가 부족했기 때문이라고 말할 수 있다. 우리사회는 빈곤층 내부의 다양한 집단 중 누구를 어떠한 방식으로 보호해야 하는지에 대한 사회적 합의를 도출하지 못하였다. 생존을 위협받는 절대빈곤층에 대한 보호와 상대적 박탈감에서 비롯된 상대빈곤층에 대한 보호, 생활능력을 상실한 장애인이나 노인 그리고 아동에 대한 보호와 근로능력이 있는 빈곤층에 대한 보호, 생계보장과 주거․의료보장, 그리고 교육 및 금융소외 문제 등에 대해 ①어떤 원칙에 따라 ②어느 수준에서 ③어떠한 방식으로 해결할 것인지에 대한 사회적 합의가 부족했던 것이다. 그 결과 빈곤층은 때로는 고통 받는 계층으로 때로는 나태한 계층으로 묘사되는 딜레마에 처하게 되었던 것이다.

이제 우리사회의 빈곤대책은 사회적 합의를 도출하여 높은 수요를 충족시킬 수 있는 충분한 재원을 확보해야 하고, 이를 위해 그 문제의 다양성에 대처할 수 있는 보다 구체적인 방법을 제시해야 하는 시점에 이르렀다. 각 개인의 감성에 호소하는 방법으로 빈곤문제를 해결하려는 것은 결코 바람직스럽지 않다. 빈곤문제를 해결하기 위해 국가의 노력은 각 개인의 자선행위에 앞서 제도화되어야 한다. 그리고 민간의 노력은 그러한 사각지대를 해소하는 역할을 담당해야 한다. 이러한 맥락에서 지역사회운동, 노동운동, 학술운동 간의 보다 긴밀한 협력을 전제로 이와 관련한 사회적 합의를 도출하는 구체적인 노력을 해야 할 것이다.

여기서 우리사회가 모색해야 할 구체적인 방법을 50~60년대 서구 복지국가 모델에서 차용할 수 없다는 것은 분명해 보인다. 1990년대 이후 서구 복지국가는 분명 동요하고 있다. 자본의 세계화와 노동의 국지화 간의 갈등과정에서 노동의 위기와 복지정책의 위기가 심화되고 있다. 포드주의가 포스트-포드주의로 변화함에 따라 노동의 위기가 심화되고 있고, 정규직 남성 노동자 중심의 복지국가 모델은 유연화된 노동 위에서 더 이상 지속 가능하지 않기 때문이다. 이는 우리사회가 사회보장체계를 구축함에 있어 서구 복지국가 모델을 준용하더라도, 그들이 현재 직면하고 있는 문제로 인해 새로운 모델을 구축해야 한다는 것을 의미한다.

이러한 맥락에서 이 글은 빈곤문제와 관련한 실태와 기존 정책의 문제점을 언급하고, 이를 토대로 대안모색을 위한 화두를 던지는데 그 목적이 있다. 즉 이 글은 결론 또는 단정적인 제안을 하는 것이 아니라 새로운 논의를 위한 출발점을 제공하는데 목적이 있다.

2. 빈곤의 생산과 재생산구조

유행은 때로 문제를 호도한다. 유행 자체가 문제이기보다 그로 인해 문제의 다양한 측면이 희석되는 것이 문제인 것이다. 이와 관련해서 최근 회자되는 양극화의 문제를 지적하고자 한다. 우리사회의 경제양극화는 실업, 빈곤문제를 이해함에 있어 매우 중요한 개념이며, 이 문제를 해결하지 않고서는 빈곤문제에 대한 해법을 모색하는 것이 한계가 있음에 분명하다. 하지만 양극화 문제는 그것이 심화되는 원인과 결과에 대한 좀더 거시적인 시각을 필요로 한다. 즉 한편으로는 세계화에 대한 비판적 이해를 필요로 하며, 다른 한편으로는 양극화와 빈곤문제의 관계에 대한 균형 잡힌 이해를 필요로 한다.

이를 세 가지로 정리하면 아래와 같다.

첫째, 최근의 실업․고용불안․빈곤문제는 세계화와 밀접한 관련이 있다. 경제영역의 세계화는 자본 중심의 세계화이며, 이를 통제하는 어떠한 정치적․메커니즘도 결여되어 있는 상태를 지칭한다. 정치와 노동은 여전히 국경으로 구획화(territorialized)되어 있어, 이러한 흐름에 효과적으로 대처하지 못한다. 그리고 자본의 국경 없는 이동은 기존 선진국의 노동시장을 심각하게 교란한다. 값싼 노동력을 찾아서 국경을 넘나드는 산업은 많은 국가에서 노동의 위기를 심화시키고 있다. 그리고 이러한 흐름은 지난 1990년대 중반이후 우리사회가 새롭게 직면하고 있는 현상이다.

현재 우리사회에 유입된 자유로운(?) 자본의 운동은 금융자본의 지배단계를 넘어, 산업자본과 노동에 대한 규제로 나아가고 있는 것처럼 보인다. 그리고 이는 자본의 사회적 책임에서 벗어나 수익극대화를 위한 전략에 몰두하는 경향을 보인다. 새로운 산업개발을 위한 중장기 투자, 고용창출과 고용안정을 위한 수익의 부분적인 희생은 먼 과거의 이야기로 전락한 것처럼 보인다.

둘째, 양극화 현상은 일부 계층의 문제가 아니라 우리 사회 전체에 영향을 미치는 중요한 변화이다.   “양극화는 사회의 다양한 층위에서 발생하는 <중층적> 양극화 현상으로 소득불평등과 빈곤을 초래하는 일차적인 원인”이라고 말할 수 있다. 즉 “현재의 양극화는 첨단산업과 사양산업간의 양극화, 대기업과 중소기업 간의 양극화, 취업자와 미취업자 간의 양극화, 정규직 노동자와 비정규직 노동자 간의 양극화, 고수익자영업자와 영세자영업자 간의 양극화, 성장지역과 낙후지역 간의 양극화 등으로 특징 지워지는 중층적 양극화 현상이며, 이는 근로소득의 양극화”로 표현할 수 있다(노대명, 2005).

이 과정에서 노동자 내부에서 내부자(Insider)와 외부자(Outsider)의 분리가 발생하고, 외부자는 비정규직 노동자, 영세자영업자, 실업자 등으로 끊임없이 빈곤의 위험에 노출되어 있다. 이것이 바로 최근 회자되는 ‘신빈곤’ 문제를 설명하는 중요한 단서가 된다. 즉 양극화가 담고 있는 다양한 모순은 ‘노동하는 자의 빈곤’, 즉 근로빈곤층(working poor)의 문제를 통해 구체화된다. 하지만 양극화의 문제가 특정한 노동집단의 문제만은 아니다. 양극화의 문제는 비정규직의 증가를 통해 기존 정규직 노동을 위협하는 중요한 고리가 된다. 그리고 소득의 양극화는 사회 전반에 걸친 계층간 갈등의 위험성을 내재하고 있는 것으로 여겨진다.

셋째, 노동 양극화 문제에 대한 해법만으로 빈곤문제를 해결할 수 있는 것은 아니다. 최근 양극화 문제를 산업․경제․노동의 측면에서 접근하고, 근로빈곤층의 문제에 주목하는 것은 자연스러운 일이다. 하지만 노동의 양극화가 빈곤문제의 전부를 설명한다거나, 사회보장체계의 내실화 없이 일자리 창출만으로 빈곤문제를 해결할 수 있다고 생각해서는 곤란하다. 빈곤문제는 노동의 문제일 뿐 아니라, 사회와 가족 그리고 개인의 문제이기 때문이다. 바꾸어 말하면, 근로빈곤의 문제는 양극화와 밀접한 관련이 있지만, 양극화가 근로빈곤 또는 빈곤의 문제를 전적으로 설명해 줄 수 없는 것이다.

전통적으로 가족의 보호를 받던 집단에서 빈곤․소외계층이 증가하고 있다. 독거노인, 방기된 아동, 가족해체를 경험하는 노숙자 등은 인구․가족구조의 변화에 따른 사적 안전망의 약화 또는 붕괴로 인해 더욱 심한 고통을 받고 있다. 그리고 자산불평등 또한 소득의 양극화와 빈곤을 심화시키는 원인으로 이해할 수 있다. 우리사회에서 자산은 매우 높은 수익실현을 통해 자산의 빈부격차를 심화시켜 왔다는 점을 감안하면, 노동소득의 불평등을 완화시키는 것만으로 현재의 빈부격차 문제가 해결되기 힘들다는 점을 알 수 있다. 그리고 우리사회는 저소득층의 가계에 큰 부담을 안겨주는 지출요인, 주거비 상승에 따른 부채발생, 절박한 의료비 지출로 인한 가계지출 및 부채증가, 과도한 사교육비 부담 등에 대처할 수 있는 기본적인 사회서비스 공급체계를 갖추지 못하고 있다. 그 결과 주거비 앙등이나 의료비 과다지출 등으로 인한 가계파탄 등의 문제가 여전히 존재하고 있다.

이 점에서 양극화 문제는 성장을 통한 양질의 일자리 창출의 문제일 뿐 아니라, 사회보장체계 강화를 통한 소득재분배의 문제이기도 하다는 점에 주목해야 한다. 좀더 구체적으로 언급하면, 사회보장의 문제는 소득수준에 따른 빈곤층 소득보장의 문제일 뿐 아니라, 인구학적 특성에 따른 소외계층 보호의 문제이자, 생활영역별로 나타나는 위험에 대한 예방의 문제인 것이다.

앞서 언급했던 세 가지 사항을 중심으로 빈곤이 발생하는 다양한 경로를 살펴보면 아래 [그림 1]과 같다. 여기서 빈곤발생은 노동시장의 유연화와 양극화가 초래하는 고용불안․저임금․실업의 문제가 한 경로를 이루고, 인구․가족구조의 변화와 기초적인 사회서비스 부문의 왜곡이 또 다른 경로를 이루고 있음을 알 수 있다.

- 먼저 <지역․산업․기업> 등 다양한 측위에서 노동의 양극화가 진행됨으로써 전방위적으로 소득의 양극화가 일어나고, 그에 따라 (신)빈곤층이 발생하고 있다.

- 하지만 빈곤은 일상생활에서 나타나는 다양한 계기와 사건을 통해 심화되는 경향을 보인다. 최근의 고령화, 가족관계의 이완, 질환 및 장애, 뜻하지 않은 부채 등이 빈곤을 심화시키기도 한다.

- 그리고 사회보장정책을 포함한 분배정책의 취약성은 빈곤문제를 해소하지 못한다. 사회보험을 비롯한 사회정책의 사각지대는 빈곤화 과정을 차단하지 못하고, 그로 인한 압박을 받는 공공부조제도는 이미 발생한 빈곤층을 충분히 보호하지 못한다

[그림 1] 빈곤의 생산과 재생산 구조

고용불안/소득감소

주거/의료/교육 지출증가

사회보험 및 복지정책의 사각지대

공공부조 및 사회서비스의 사각지대

지속성

위협

빈곤층의 생산

개인

가구

경제․노동의 불확실성 증대

가족․사회구조 변화

경 제 의  세 계 화

국가의 경제조절능력 약화

부담

가중

그리고 앞서 언급했던 상황을 U. Beck의 표현을 빌어 ‘위험사회’라고 정의한다면, 우리사회는 이러한 위험에 대처할 수 있는 재분배정책 및 사회보장정책의 취약성으로 특징지어진다. 먼저 조세정책을 통한 소득재분배 효과가 낮다는 점, 사회보험을 통한 일차적인 보호가 미미하다는 점, 공공부조제도나 사회서비스를 통한 소득보전 효과 또한 미미하다는 점 등이 그것이다.

3. 빈곤층의 규모와 실태

빈곤층의 규모를 논하기에 앞서 일반적으로 언급하는 실업률, 비정규직 노동자 비율, 자영업자 비율 등은 아래와 같이 간단히 살펴보고 지나가겠다. 먼저 우리사회의 실업률은 외환위기 이후 점진적인 하향세를 나타내고 있으며, 그 수준은 적어도 공식적으로는 3~4%대에 머물고 있다. 하지만 체감 실업률은 이보다 훨씬 높은 것으로 추정해 볼 수 있다. 이어 비정규직 노동자의 비율 또한 점차 증가하고 있는 것으로 판단된다. 하지만 비정규직 노동자의 비율을 판단하는 기준점의 변화는 기존의 추정치보다 고용불안의 심각성을 보여줄 것이다. 끝으로 자영업자를 비롯한 비임금 노동자의 비중이 매우 높다는 점에 대해서도 지적하지 않을 수 없다. 2003년 기준으로 전체 노동자의 34.9%를 차지하는 것으로 추정되는 비임금 노동자는 현재 우리사회의 노동시장구조와 향후 고용창출전략과 관련해서 매우 중요한 시사점을 안겨주고 있다.

이제 외환위기를 전후하여 실업률과 지니계수의 관계를 살펴보면, 우리사회의 소득분배구조가 외환위기 이전 상태를 회복하지 못하고 있음을 알 수 있다. 먼저 실업률과 지니계수를 살펴보면, 2000년을 기점으로 공식 실업률(통계청 발표)이 급속하게 낮아지는 상황에서도 지니계수는 여전히 높은 수준을 유지하고 있음을 알 수 있다. 이는 실업률이 감소하였음에도 비정규․저임금 일자리의 증가로 인해 소득분배구조가 크게 개선되지 못하고 있다는 것을 의미하는 것이다.

그리고 실업률과 빈곤률의 관계를 살펴보면, 두 지표가 서로 유사한 추이를 나타내고 있음을 알 수 있다. 실업률은 1998년에 정점에 달하는 것으로 나타나는 반면, 빈곤률은 1999년에 정점에 이르는 것으로 나타나고 있다. 흥미로운 것은 2003년을 기점으로 실업률과 빈곤률이 반등세로 나타나고 있다는 점이다. 이는 외환위기 이후의 각종 지원정책이 노동시장의 연건변화와 내수침체로 인해 효과를 발휘하지 못하여 여건이 더욱 악화되었기 때문으로 여겨진다.

[그림 2] 외환위기 전후의 실업률과 빈곤률 추이

실업률(우측)

빈곤률(좌측)

자료 : 통계청, 도시가계조사자료(년간), 경제활동인구조사(년간) 각 년도

하지만 빈곤층의 규모를 추정함에 있어 다음과 같은 사항을 지적할 수 있다. 첫째, 전체 인구를 대표하는 빈곤률을 추정하기에는 통계자료의 한계가 존재한다. 이는 현재 도시가계조사자료(전국가계조사자료로 개편)로는 빈곤률이 과소 추정될 수 있는 위험성이 있다. 이와 관련해서는 기존의 전국단위 통계조사자료나 2001년 가구소비 실태조사자료를 근거로 제시할 수 있다(노대명, 2005). 결론적으로 2003년 현재 빈곤률이 5.7%인지 10.9%인지를 둘러싼 논쟁이 존재하는 것이 아니라, 공신력 있는 자료를 토대로 현재의 빈곤층 규모를 추정하는데 한계가 있다는 합의가 존재하는 것이다.

이러한 추정치는 빈곤대책의 수립과 관련해서 매우 중요한 사실을 말해준다. 가령 빈곤층 규모를 300만 명이라고 추정하는 것과 600만 명이라고 추정하는 것은 정책수요와 그에 따른 재원조달, 그리고 행정관리체계의 구축과 관련해서 엄청난 차이가 있기 때문이다. 만일 출발점에서 우리사회 빈곤층의 규모를 300만명이라고 추정한다면, 빈곤대책은 그다지 많은 추가비용을 투입하지 않고도 사각지대를 해소할 수 있을 것이다. 반면에 빈곤층의 규모가 600만명이라고 추정한다면, 기존의 정책으로는 문제를 해결하는데 한계가 있을 것이며, 보다 근본적인 정책개편이 필요하게 될 것이다.

따라서 여기서는 적어도 최소한의 신뢰성을 갖는 각 통계자료를 통해 추정한 빈곤층 규모가 다음과 같이 상이하게 나타나고 있다는 점을 지적하는데 만족할 것이다.

물론 각 통계자료는 고유한 조사방법에 따라 작성되었고, 표본구성에 있어 차이가 있어 어느 통계치가 정확하다고 말하다는데 한계가 있다.

<표 1> 한국사회의 빈곤률 비교

자료명	표본특성	년도	빈곤률
가구소비	전 인구	2000	8.4%
도시가계	2인 이상 도시지역 임금근로자 가구	2000	7.7%
		2001	5.8%
		2002	5.2%
		2003	5.7%
저소득층 자활조사	전 인구	2002	10.3%

우리사회 빈곤층의 인구학적 특성을 성별, 연령 등으로 살펴보면 아래 <표 2>와 같다. 전체적으로는 빈곤층의 여성화, 고령화, 저학력자 중심 현상이 두드러지게 나타나고 있으며, 전체적으로 단독가구의 비율이 높게 나타나고 있음을 알 수 있다. 그리고 구체적으로 살펴보면, 빈곤층과 차상위층의 경우 여성의 비율이 다소 높게 나타나며, 연령은 빈곤층이 48.26세 차상위층이 39.91세로 전체 평균 연령 35.19에 비해 높게 나타나고 있다. 그리고 학력은 빈곤층과 차상위층의 경우, 무학과 초졸 학력자의 비율이 가장 크게 나타나고 있다. 가구규모는 빈곤층이 2.87명, 차상위층이 3.31명으로 전체 평균 3.65명에 비해 낮게 나타나고, 가구형태는 빈곤가구의 경우, 노인부부가구 및 단독가구의 비율이 높고, 일반가구의 비율은 36.6%에 불과한 것으로 나타나고 있다.

<표 2>  소득계층별 가구형태

(단위 : %, 가구)

		빈곤층	차상위층	차차상위층	비빈곤층	합계
성별	남	43.4	45.3	50.2	49.6	48.8
	여	56.6	54.7	49.8	50.4	51.2
연령	0~5세	4.4	7.3	11.8	7.2	6.9
	6~10세	4.9	7.6	6.6	8.0	7.6
	11~15세	6.8	6.2	7.5	7.3	7.2
	16~20세	6.1	7.6	8.2	6.6	6.6
	21~25세	2.5	3.9	4.3	7.2	6.5
	26~30세	2.6	5.1	7.3	8.5	7.7
	31~35세	3.7	5.1	7.3	9.0	8.2
	36~40세	5.7	7.1	9.1	9.3	8.8
	41~45세	5.8	6.6	8.2	9.8	9.2
	46~50세	4.2	6.0	3.8	7.8	7.3
	51~55세	4.3	4.4	5.2	6.1	5.8
	56~60세	5.0	6.8	3.9	4.3	4.5
	61~65세	9.6	8.3	6.4	3.7	4.6
	66~70세	13.1	9.8	5.4	2.3	3.8
	71세 이상	21.5	8.3	4.8	2.8	5.1
	평균연령	48.26	39.91	33.90	33.30	35.19
학력	무학	35.5	24.3	21.0	15.1	17.9
	초졸이상	26.8	23.5	21.4	14.0	15.9
	중졸이상	15.5	18.9	17.1	13.7	14.2
	고졸이상	16.3	23.0	31.1	30.9	28.9
	전문대이상	2.8	6.6	6.4	10.0	9.0
	대졸이상	2.9	3.1	2.3	14.7	12.7
	대학원이상	.2	.7	.7	1.6	1.4
가구 규모	1명	15.3	9.2	.8	3.8	5.2
	2명	33.9	23.1	17.9	11.1	14.2
	3명	19.6	17.5	33.9	21.4	21.3
	4명	17.1	33.7	30.6	41.2	38.1
	5명	8.9	10.7	10.1	16.0	14.9
	6명	4.0	5.5	2.3	4.5	4.4
	7명	1.2	.3	4.4	2.0	1.9
	평균가구원수	2.87	3.31	3.57	3.77	3.65
가구 형태	일반가구	33.6	56.0	64.1	78.3	72.3
	부부가구	27.1	17.2	12.1	8.4	10.8
	모자가구	5.2	4.5	5.1	.9	1.6
	부자가구	2.3	1.3	2.0	.4	.7
	단독가구	15.2	9.1	.8	3.8	5.2
	소년가장	.1			.0	.0
	기타	16.5	12.0	15.8	8.2	9.4

자료 : 한국보건사회연구원, 『2002년 저소득층 자활사업 실태조사』, 2003

그리고 세계화, 양극화 문제와 관련해서 빈곤층의 실태를 특징적으로 보여주기 위해서는 다음과 같은 사항을 살펴보지 않을 수 없다. ①근로빈곤층의 규모는 어느 정도인가, ②빈곤층의 취업상태는 어떠한가, ③그들의 소득수준은 어떠한가. 이 글에서는 위의 세 가지 사항을 설명해 줄 수 있는 통계자료의 제약으로 <2002년도 저소득층 자활사업 실태조사> 자료를 인용하였다.

아래 내용과 관련된 수치는 노대명(2005), ‘빈곤문제해결을 위한 향후 입법과제’, 2005년 3월 민주노동당 사회포럼 발표문을 참조

첫째, 근로능력 유무에 따른 빈곤층 규모를 추정해 보면, 15~65세의 근로능력자는 전체 빈곤층의 31.9%를 차지하며, 이들이 포함된 가구의 구성원(아동, 노인 등을 포함)은 전체 빈곤층의 61.8%를 차지하는 것으로 추정된다. 그리고 근로능력자가 전혀 없는 가구의 구성원은 전체 빈곤층의 38.2%를 차지하고 있는 것으로 추정된다.

둘째, 빈곤층의 취업상태를 살펴보면, 빈곤층 취업자 중 임금노동자와 비임금노동자의 비율은 각각 42.4%와 57.6%로 추정되며, 임금노동자 중 비정규직의 비율이 무려 94.5%에 달하고 있다. 그리고 빈곤층의 실업률은 22.4%로 비빈곤층 보다 약 4배 이상 높게 나타나고 있다.

셋째, 빈곤층의 소득과 부채를 상용직 노동자를 100으로 하여 살펴보면, 근로소득은 취업자 중 일용직 노동자(상용직의 42.8%)가 가장 낮고, 부채는 자영업자(상용직의 166%)와 실업자(상용직의 122.5%)가 가장 높게 나타나고 있다.

이어 통계청 도시가계조사자료(2003년)를 토대로 2인 이상 도시지역 임금근로자가구 중 빈곤층의 소비실태를 살펴보면 다음과 같은 특성을 파악할 수 있다. 참고로 빈곤층의 일차적인 복지욕구라고 말할 수 있는 의료비와 주거비를 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 빈곤가구 및 차상위가구의 1인당 월 평균 보건의료비 지출은 22,716원으로 비빈곤가구의 27,284원보다 낮게 나타나고 있다. 하지만 월 평균 보건의료비 지출이 경상소득에서 차지하는 비중을 보면, 빈곤가구의 경우 월 평균 19.44%로, 비빈곤층의 5.4%에 비해 월등하게 높다는 것을 알 수 있다. 이는 절대금액에 있어서는 비빈곤가구의 지출수준이 높지만 그것이 가계에 주는 부담은 상대적으로 미미하다는 점을 말해준다.

둘째, 빈곤층의 주거실태와 관련해서, 빈곤가구 및 차상위가구의 월세가구 비율은 24.7%인 반면, 비빈곤가구의 그것은 11.3%에 불과한 것으로 나타나고 있다. 그리고 경상소득 및 최저생계비에서 평균 월세가 차지하는 비중을 빈곤가구와 비빈곤가구로 나누어 비교해 보면, 절대금액에 있어 비빈곤가구의 월세금액이 높으나, 그것이 경상소득에서 차지하는 비중을 보면, 빈곤가구 및 차상위가구의 월세부담이 비빈곤가구보다 약 3배가량 높은 것을 알 수 있다.

앞서 언급한 내용을 정리하면, 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 먼저 취업실태와 관련해서 실업자, 비정규직 노동자, 영세자영업자가 빈곤층에 밀집되어 있음을 확인할 수 있음. 특히 실업률이 매우 높다는 점을 알 수 있다. 이어 의료비 및 주거비와 관련해서는 빈곤층의 지출부담이 비빈곤층에 비해 상대적으로 매우 크다는 점을 알 수 있다. 끝으로 셋째, 비수급 빈곤층 및 차상위층의 경우, 보건의료비 지출과 관련해서 수급 빈곤층에 비해 지출부담이 상대적으로 매우 크다는 점을 알 수 있다.

4. 빈곤대책의 현황과 문제점

1) 빈곤대책의 추진현황

빈곤대책의 실태를 파악하기 위해서는 노동정책의 성격과 보편성, 사회보험제도의 가입률, 공공부조제도의 수급률 등을 살펴볼 수 있다.

먼저 노동정책과 관련해서는 비정규직 노동에 대한 시장의 유인을 최소화하는 국가의 합리적 개입 또는 조절기능이 취약하다는 점을 지적할 수 있다. 또한 인적자본개발과 관련한 정책의 제한성 - 즉 고용보험 가입자 중심의 정책 -을 지적할 수 있다. 이는 노동시장 내에서 취업잠재력이 낮은 비정규직 노동자나 자영업자가 고용보험 가입대상이 아니라는 점에서 적극적 노동시장정책의 사각지대에 놓여 있음을 의미한다.

이어 사회보험 가입실태 등을 소득계층별로 살펴보면 아래와 같은 특징을 파악할 수 있다. 빈곤층은 전반적으로 사회보험 미가입자 규모가 크고, 고용보험과 산재보험의 경우, 5인 미만 영세사업자 종사자의 미가입률이 높은 것을 알 수 있다. 그리고 사회보험 미가입자(사각지대 계층) 또는 사회보험 급여수급기간 만료자에 대한 보완적 사회안전망은 전무한 상황이다. 그로 인해 노동시장에서의 열패자는 아무런 보호장치 없이 빈곤화 과정에 들어서게 된다. 좀더 구체적으로 소득계층별 사회보험 사각지대를 살펴보면 다음과 같다.

아래 수치는 노대명(2005), ‘빈곤문제해결을 위한 향후 입법과제’, 2005년 3월 민주노동당 사회포럼 발표문을 참조

- 먼저 국민연금 미가입자는 전체 가입대상의 40.5%로 추정되며, 최저생계비 기준 빈곤층의 국민연금 미가입자 비율은 79.2%에 이르는 것으로 나타난다. 이는 현재 연금가입연령의 빈곤층 중 상당수가 미래의 빈곤층으로 전락할 위험성을 안고 있다는 점을 시사한다.

- 이어 산재보험 가입대상 중 미가입자의 비율은 27.4%로 추정되며, 빈곤층 중 미가입자 비율은 63.1%로 나타나고 있다. 산재보험 미가입자 대부분이 영세사업장 종사자 및 비정규직 근로자라는 점을 감안할 때, 이들이 밀집된 빈곤층에서 미가입률이 높게 나오는 것은 당연한 현상이라고 말할 수 있다.

- 또한 고용보험 가입대상 중 미가입자의 비율은 57.8%로 추정되며, 빈곤층 중 미가입자의 비율은 86.9%로 매우 높게 나타나고 있다. 이는 앞서 언급하였던 것처럼, 빈곤층 임금근로자의 94.6%가 비정규직 근로자라는 점과 무관하지 않다.

- 끝으로 건강보험 가입대상 중 미가입자 비율은 0.3%로 전 국민 의료보장체계를 구축한 것으로 이해할 수 있다. 그러나 보험료 연체로 인해 의료서비스에 접근할 수 없는 계층이 존재한다는 점을 고려할 때, 사각지대가 존재하는 것으로 간주할 수 있다.

그리고 사회보험 사각지대는 사회보험과 공공부조제도 외에 별다른 사회안전망이 없는 상황에서 기초생활보장제도를 포함한 공공부조제도에 압박을 가하는 요인이 된다. 즉 공공부조제도를 통해 보호해야 할 빈곤층 규모가 급격히 증가함에 따라 지출증가의 부담이 나타나게 되는 것이다. 그리고 이는 2002년 기초생활보장제도에 따른 보장수준의 현실화와 맞물려 더욱 복잡한 양상을 나타내고 있다. 기초생활보장제도 도입 이후 수급자 규모는 크게 중가하지 않은 상황에서 지출규모가 급격하게 증가하였다. 이러한 상황에서 기초생활보장 사각지대 해소를 위한 사회적 압박은 복지지출 문제와 관련된 정치적 또는 정책적 결단을 요구하는 지경에 이르렀다.

[그림 3] 한국의 공공부조 지출추이 (1985~2002)

정부지출 대비(좌축)

GDP 대비(우축)

자료 : 보건복지부(2004), 보건복지 통계연보

아래 [그림 4]는 2003년 도시가계조사자료를 토대로 추정한 빈곤률(5.7%)과 2002년 저소득층 자활사업 실태조사 자료를 토대로 추정한 빈곤률(10.3%)을 활용하여, 기초생활보장제도의 사각지대 규모를 추정한 것이다. 위의 두 기준에 따르면 기초생활보장제도 사각지대 규모는 약 143만 명에서 420만 명까지 큰 차이를 보이고 있다. 이는 빈곤률 추정치에 따라 사각지대 규모가 크게 달라지며, 그에 따른 정책대응방식도 달라져야 한다는 것을 시사한다.

[그림 4] 공공부조제도의 빈곤층 보호 규모 (2003년 현재)

	비빈곤층
최저생계비의 120%
	차상위층 (155만명)		기타 범주적 공공부조 51만명
최저생계비
	기초보장 수급자 130만명	비수급자 143~420만명

그러나 기초생활보장제도는 소득기준 외에도 재산기준과 부양의무자 기준을 적용하고 있다. 따라서 이를 기준으로 기초생활보장제도 사각지대 규모를 추정하면, 비수급 빈곤가구의 34.6%, 개인의 33.3%가 현 기초생활보장제도의 수급자 선정기준을 충족시키고 있다. 이는 현 제도의 선정기준에 따르더라도 비수급 빈곤층의 33.3%는 수급자로 선정해야 한다는 것을 의미한다.

이는 2002년 저소득층 자활사업 실태조사를 토대로 추정된 결과이다.

2) 빈곤대책 공통의 문제점

□ 복지재원의 한계 : 빈곤층의 규모와 복지수요에 비추어 볼 때, 현재의 지출수준으로는 이들의 욕구를 충족시키는데 근본적인 한계가 있다는 점을 지적할 수 있다.

□ 기초생활보장제도의 폐쇄성 : 현 기초생활보장제도는 진입과 탈출이 용이하지 않다는 문제점을 안고 있다. 이는 엄격한 선정기준으로 빈곤층의 수급이 용이하지 않으며, 급여체계 상의 문제(<전무 또는 전부> = All or Nothing)로 인해 수급탈출을 기피하는 경향이 나타나고 있음을 의미한다.

□ 사회복지서비스의 잔여성 : 현재 사회복지서비스는 취약계층에게 제공되는 국가의 시혜 또는 잔여적 서비스로 기초생활보장제도 수급자 및 저소득층 중심으로 운영되고 있다. 아울러 서비스 질에 대한 시민들의 인식 또한 부정적인 측면이 있다.

□ 사회복지 전달체계의 파편화 : 지금까지 대부분의 복지정책은 제도와 예산을 확보하더라도 전달체계를 강화하고, 각 전달체계 간 연계체계를 강화하는데 소홀해 왔다. 그 결과, 현재의 전달체계로 복지수요를 충족시키는데 심각한 한계에 처해 있다.

□ 소득파악의 어려움 : 현 사회보장체계에서 소득파악의 문제는 제도의 발전을 가로막는 매우 큰 장애물이다. 자영자 및 비정규노동자의 소득파악이 힘들다는 점은 잘 알려진 사실이다. 그리고 이는 자산조사(Means-Test)를 전제로 하는 공공부조제도의 운영을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다.

3) 집단별 보장의 문제

□ 노인․장애인에 대한 기초생활보장의 취약성 : 현재 노인빈곤층 및 장애빈곤층 중 많은 사람은 기초생활보장에서 배제되어 있다. 장애수당은 기초생활보장제도 수급자에 국한되어 있어 저소득층 보호가 미흡하며, 경로연금은 금액이 적어 노인빈곤층에 대한 소득보장효과가 미흡하다고 말할 수 있다.

□ 아동 사회권 보장의 취약성 : 아동빈곤의 문제는 아동을 위한 소득보장의 견고성과 아동의 인권보장이라는 측면에서 접근해야 한다. 즉 가구단위에서 기초생활을 보장하더라도 아동이 혜택을 받지 못하는 경우가 존재하며, 가족 내 아동의 방기․학대 등의 문제가 존재한다.

□ 근로빈곤층 및 근로희망자에 대한 근로기회 제공방식의 소극성 : 현행 근로빈곤층 지원정책은 노동의 공급측면을 강조하고 수요측면을 간과하는 문제를 안고 있다. 그리고 수요측면을 고려하더라도 이를 양질의 일자리(decent jobs)로 전환하기 위한 노력 - 적정임금의 사회적 일자리 - 이 부족하다.

□ 노숙자 및 외국인노동자 등 한계집단에 대한 배제 : 한국 사회보장체계는 여전히 국적에 따른 지원을 전제로 하고 있다. 따라서 주소나 신분증이 없는 노숙자나 외국인 노동자는 사회보장에서 배제되는 문제가 나타나고 있다.

4)  영역별 보장의 문제

□ 주거보장의 취약성 : 한국사회에서 주거욕구는 빈곤층의 일차적 복지욕구라고 말할 수 있다. 하지만 주거빈곤에 시달리고 있는 빈곤층에게 임대주택 입주지원 외에도 최저주거기준과 주거비지불능력을 기준으로 하는 주거급여 등이 설치 운영되지 못하고 있다.

□ 의료보장의 취약성 : 우리사회에서 질병은 빈곤의 원인이자 빈곤의 결과이다. 질병으로 인해 소득이 감소하고 지출이 증가하여 빈곤해지는 경우는 주변에서 수 없이 목도하는 사례이다. 하지만 많은 빈곤층이 소득부족으로 필요한 의료서비스를 제공받지 못하고 있다.

□ 교육보장의 취약성 : 교육기회의 불평등은 빈곤과 빈곤대물림에 큰 영향을 미친다. 그리고 우리사회의 교육은 부모의 소득수준에 따른 기회의 불평등이 심화되는 양상을 보이고 있다. 이는 공교육의 기능이 취약하고 사교육 중심으로 교육제도가 운영되는데서 비롯된 것이다.

5. 빈곤문제 해소를 위한 대안의 모색

1) 빈곤대책의 기본방향

빈곤대책을 논의함에 있어 가장 중요한 문제는 어떠한 원칙에 따라 제도를 설계하고, 어떻게 사회적 지지기반을 확충할 것인가 하는 점이다.

첫 번째 원칙은 공공부조제도를 중심으로 하는 빈곤대책에 대한 정부지출을 우선적으로 확대해야 한다. 흔히 공공부조제도의 잔여성과 Stigma를 이유로 공공부조제도에 대한 지출확대보다 사회보험방식의 제도강화를 주장하는 목소리를 들을 수 있다. 물론 그 당위성은 충분히 이해할 수 있다. 하지만 현재 사회보험의 가입률을 살펴보면, 중장기적으로 그것이 1950~60년대 서구와 같은 속도로 발전할 수 있는지에 대해 의문이 든다. 더욱이 우리사회는 21세기 서구와 다른 현실에 놓여 있다는 점에 주목해야 한다. 즉 사회보험이 성숙기에 접어들기 까지, 사회보장체계의 사각지대 문제는 끊임없이 빈곤의 문제를 야기하게 될 것이다. 이러한 연유에서 한국의 빈곤대책은 공공부조제도에 대한 지출을 확대하는 것이 불가피할 것이다.

두 번째 원칙은 지출을 확대하더라도 빈곤층의 다양한 생활상의 욕구를 반영할 수 있는 제도를 구축해야 한다는 점이다. 일반적으로 공공부조제도는 잔여적 지원제도라는 한계를 넘어서기 힘든 것이 사실이다. 하지만 빈곤대책이 모두 공공부조제도처럼 자산조사를 거쳐야 하는 것은 아니다. 많은 사회서비스는 보다 관대한 지원기준을 적용함으로써 공공부조제도를 보완하는 기능을 수행할 수 있기 때문이다. 이는 빈곤대책과 관련해서 현금지원 형태의 소득보장제도 뿐만 아니라 다양한 형태의 현물지원제도를 통해 보완될 수 있음을 의미한다. 실제로 현재 기초생활보장제도 내에 통합되어 있는 각종 급여(주거, 의료, 교육급여 등)를 분리하여 기초생활보장제도 수급자가 아니라도 빈곤층 및 저소득층이 지원을 받을 수 있게 하는 방안을 강구할 필요가 있다. 이는 현 기초생활보장제도 사각지대를 해소하는 동시에, 욕구별 지원을 통해 빈곤층의 급여 만족도를 높이고, 불필요한 재원을 절감하는 효과를 거둘 수 있을 것이다.

세 번째 원칙은 빈곤층의 인구학적 특성에 따른 욕구를 반영할 수 있는 제도를 구축해야 한다는 점이다. 기초생활보장제도와 같은 하나의 제도로 다양한 인구학적 집단을 보호하기에는 한계가 있다. 그것은 소득기준 빈곤층이 아니라도 취약계층을 보호해야 하는 사회정책의 맥락에서 고려해야 할 사항이다. 이는 전체 빈곤층 중 약 38.2%를 차지하는 노인․장애인․소년소녀가구에 대해 인구학적 특성에 맞는 급여 및 서비스를 확충할 필요가 있음을 의미한다. 그리고 이는 이들 취약․빈곤계층에 대해서는 선정기준 및 급여를 관대하게 적용할 필요가 있다는 것을 시사한다. 이는 사회적 합의를 도출하기 용이하며, 소득파악 및 조건부과 등에 수반되는 관리비용을 절감할 수 있다는 장점을 갖는다.

네 번째 원칙은 근로빈곤층의 잠재력(capacity)을 개발하는 정책에 주목해야 한다는 점이다. 많은 논란을 불러일으킬 소지가 있지만, 우리사회에서 근로빈곤층에 대한 소득보장과 관련해서 현행 기초생활보장제도나 자활사업 방식의 지원이 적절한 것인가에 대해 의문을 제기할 필요가 있다. 이는 근로능력이 있더라도 소득보장을 해야 한다는 원칙을 지향하더라도, 현실에서 취업을 통해 생계를 영위할 잠재력이 있는 집단에게 생계급여를 지원하는 것과 일자리 창출․제공 정책을 강화하는 것 간의 조화를 어떠한 방식으로 유지할 것인가를 의미한다. 참고로 근로빈곤층 대상 생계급여 지원 이상으로, 일자리 제공, 직업능력 개발, 창업지원 또한 중요한 의미를 갖는다. 이는 근로빈곤층에 대한 조건부과와 노동시장 진입 중심의 정책이 갖는 부정적 의미를 넘어 그러한 정책을 어떻게 내실화하는 문제에 천착해야 한다는 것을 의미한다. 현재 사회적 일자리의 저임금․고용불안 문제는 현 사업추진 방식의 문제점을 지칭할 뿐, 사회적 일자리 창출 자체가 불필요하다는 것을 의미하지는 않는다.

2) 복지재원의 확충

현재 복지지출을 확대하기 위해서는 복지재원의 확충방안을 고민해야 한다. 참고로 2002년 한국의 조세부담률이 GDP의 22.7% 수준이라면, OECD 국가들의 평균 부담률은 26.6%로 나타나고 있다. 물론 사회보장세 등을 포함한 국민부담률을 보면 한국과 OECD국가들의 격차는 더욱 벌어진다. 이 점에서 우리사회는 기존 조세의 효율적 재분배를 통한 재원조달 방안을 우선적으로 고민하고, 차선책으로 사회보장세 신설 등을 통한 재원조달 방안을 고민해야 할 것이다.

그리고 전체 재정지출의 분야별 구성비는 아래 [그림 5]와 같다. 보건․복지와 관련된 지출비중을 살펴보면, 한국의 보건․복지지출은 전체 재정지출의 21.8%에 불과한 반면, OECD 국가의 평균 지출수준은 51.2%에 이르는 것을 알 수 있다. 이는 경제사업 등에 투입된 재원의 일부를 보건․복지분야에 투입하는 방안을 고민할 필요가 있음을 의미한다.

이처럼 빈곤대책을 내실화함에 있어 복지재원 확충이 갖는 중요성은 다른 정책사업과 달리 빈곤층에 대한 지원의 대부분이 재정지원을 전제로 하기 때문이다. 대표적으로 기초생활보장제도가 보여주는 것처럼 빈곤층의 생활에 실질적인 도움을 줄 수 있는 사업은 막대한 예산을 투입해야 하는 사업이다. 참고로 기초생활보장제도 도입이후 기초생활보장제도의 사각지대를 해소해야 한다는 주장이 매우 강하게 제기되었으나, 예산확충이 이루어지지 않아 유명무실하게 되어버린 측면이 있다. 이 점에서 빈곤대책의 내실화는 복지재원의 확충을 전제로 해야 할 것이다.

[그림 5] 일반정부 기능별 재정지출 비중의 국제비교 (2002년)

자료 : 박형수, 「분야별 재정지출 구조의 국제비교」, 재정포럼, 2005년 2월에서 인용

3) 공공부조제도의 내실화

만일 복지예산을 확충한다고 전제하면, 어떠한 분야에 어느 정도의 재원을 어떠한 방식으로 투입해야 할 것인가. 그리고 기존 제도의 어떠한 부분을 개선해야 할 것인가. 이 문제와 관련해서는 복지정책의 추진여건, 기존 제도의 합리성과 효율성 등의 요인을 종합적으로 검토해야 한다.

일차적으로 기초생활보장제도를 개편할 필요가 있다. 이는 현 제도의 최저생계비 기준을 재설정하여 <상대빈곤선으로 전환>할 필요가 있고, 주거급여 등을 포괄하는 일체형 급여체계를 개별급여체계로 전환하여 다양한 복지욕구를 가진 빈곤층 및 저소득층을 위한 지원제도로 발전시킬 필요가 있다. 그리고 소득파악에 어려움을 겪고 있는 근로빈곤층(특히 취업빈곤층)에 대한 근로유인형 급여체계 등을 마련해야 할 것이다.

물론 현 제도를 통해 취업빈곤층의 취업상태 및 소득변화를 정확하게 파악할 수 있는가에 대해 반문해 볼 수 있음. 이는 이들을 위한 독립된 제도를 마련하고, 근로빈곤층을 대상으로 강력한 근로유인정책을 추진하는 것이 보다 현실적인 방안일 수 있다는 점을 의미함~

노인․장애인․아동 등 자력으로 생계를 유지하기 힘든 비수급 빈곤층을 대상으로 우선적으로 기초생활보장제도를 확대할 필요가 있다. 이들은 경기가 회복된다하더라도 생계의 어려움에 직면한 집단이며, 소득파악에 많은 행정력을 낭비할 필요도 없는 집단이며, 근로유인형 지원정책(예를 들면, 자활지원정책)을 강하게 적용하기 힘든 집단이다. 이는 기초생활보장제도의 개편이 근로능력이 없는 가구에는 관대한 보장정책을 적용해야 한다는 점을 의미한다.

근로능력이 있는 빈곤층에 대한 독립된 공공부조제도 또는 장기적으로 실업부조제도 도입을 강구할 필요가 있다. 현 기초생활보장제도는 근로능력자와 무능력자가 혼재하는 상황에서 단일한 소득기준에 따른 통합급여체계 및 보충급여방식을 적용하고 있다. 그러나 행정일선에서는 업무부담으로 근로능력자의 소득 및 취업상태에 대한 주기적인 실태파악이 이루어지지 않고 있다. 따라서 근로빈곤층을 대상으로 하는 독립된 부조제도를 운영해야 할 것이다.

현재 기초생활보장제도에 통합되어 있거나 연계 운영되고 있는 주거급여 및 의료급여를 독립된 개별현물급여로 발전시킬 필요가 있다. 한국사회 빈곤층의 복지욕구 중 주거복지가 일차적인 욕구인데 반해, 이러한 욕구를 충족시켜 줄 수 있는 제도는 극히 미미한 상황이다. 그리고 주거급여를 생계급여와 통합시켜 운영하는 방식은 기초생활보장제도 수급자 간의 형평성을 저해하는 측면이 있다. 이 점에서 주거급여는 개별급여로 분리하여 보다 많은 주거빈곤층을 보호할 수 있는 제도로 발전되어야 할 것이다.

4) 공공부조제도의 인프라 확충

빈곤대책으로서 공공부조제도가 활성화되기 위해서는 다음 세 가지 인프라가 갖추어져 있어야 한다.첫째는 소득파악체계의 강화이고, 둘째는 근로유인정책 강화이며, 셋째는 고용․복지 전달체계의 연계성 강화를 들 수 있다.

소득파악체계의 강화 : 복지선진국에서 공공부조제도 수급자 선정 및 급여와 관련해서 사회복지전담공무원이 소득파악의 문제를 전담하는 경우란 많지 않다. 대부분 수급자가 작성한 신청서류를 기초로 지원여부를 판정하고,. 소득파악은 사후적으로 일정 비율의 수급자를 대상으로 부정수급 여부를 파악하는 방법을 활용하고 있다.

근로유인정책 강화 : 근로빈곤층에 대한 실질적인 빈곤대책을 수립하기 위해서는 다양한 근로유인체계를 적용하여 취업을 촉진하는 방안이 중요하다. 이는 근로장려금 제도와 같이 열심히 일한 만큼 더 많은 소득을 가져가고, 이를 자산의 형태로 축적하여 빈곤의 함정에 빠지지 않게 하는 것이다. 이러한 이유에서 근로장려금 제도와 같은 추가소득 보장제도와 자산형성 지원제도와 같은 자산축적 지원제도를 강화할 필요가 있다. 그리고 소득이 일정 기준선을 넘어섰다고 해서 지원을 즉각 중단하는 방식은 빈곤층의 근로의욕을 감퇴시킬 위험성이 있다.

고용․복지 전달체계의 연계성 강화 : 현재의 고용․복지전달체계는 다분히 공급자 중심으로 구성되어 있다. 먼저 보건․복지 서비스의 통합적인 연계지원이 제대로 작동하지 않고 있으며, 고용․복지 서비스의 연계 또한 원활하지 않다. 이는 지역에서 고용서비스와 복지서비스 모두를 필요로 하는 빈곤층에게 통합적 자활지원이 힘들다는 점을 말해준다. 따라서 지역차원에서 고용서비스 전달체계(고용안정센터)와 복지전달체계(복지사무소 = 현 동사무소)의 연계성을 강화하는 방향에서 전달체계에 대한 근본적인 개편이 필요하다. 그리고 단번에 두 기관을 통합하기보다 기능적 전문성을 유지하며 공간적으로 통합하여 운영할 수 있게 하는 점진적인 접근이 필요하다.