서울시 문화정책 평가와

대안 정책 제시를 위한

공개토론회 자료집(5/6)

- 공간환경정책을 중심으로 -

○ 일시 : 2004년 5월 6일(목), 7일(금) 오후3시 ~ 6시 ○

○ 장소 : 민주화운동기념사업회 ○

■ 주최 : A/S 서울페스티발 조직위원회 ■

토론회 순서

○ 사회 : 지금종 (문화연대 사무처장)

○ 발제1. 서울시 공간정책 비판

: 홍성태 (상지대 교수, 참여연대 정책위원장)

○ 발제2. ‘친환경성’을 가장한 ‘그린 파시즘’

: 류제홍 (문화연대 공간환경위원회 부위원장)

○ 토론 : 박현 (장애인이동권연대 사무국장)

이제선 (경실련 도시개혁센터 정책위원)

조동진 (민주노동당 서울시지부 정책기획부장)

최인기 (전국노점상연합 사무처장)

자료집 목차

○ 발제문 - 서울시 공간정책 비판 -------------------------------------------------------------------------- 3

○ 발제문 - ‘친환경성’을 가장한 ‘그린 파시즘’ ---------------------------------------------------------- 9

○ 토론문 - 서울시의 뉴타운 개발과 공간환경정책의 문제점 -------------------------------------- 13

○ 토론문 - 철거민과 비공식부문 노점상, 그리고 서울시의 행정 -------------------------------- 17

○ 참고자료1 - 성명서(도시연대) ----------------------------------------------------------------------------- 21

○ 참고자료2 - 성명서(문화연대) ----------------------------------------------------------------------------- 23

○ 참고자료3 - 지역균형발전 전략으로서의 서울시 뉴타운개발사업의 한계 ------------------ 25

서울시 공간정책 비판 - 이명박 시장과 ‘남북의 강남화’ 정책 -
	홍성태 / 상지대 교수, 참여연대 정책위원장

1. 공간정책의 중요성

공간정책은 중요하다. 그것은 우리의 삶에 직접적으로 큰 영향을 미치기 때문이다. 올바른 공간정책은 우리의 삶을 더욱 편리하고 풍요롭게 만들지만, 잘못된 공간정책은 우리의 삶을 삭막하고 피폐하게 만든다.

올바른 공간정책은 공간의 세가지 특성에 대한 올바른 이해에서 비롯된다. 첫째, 공간의 절대성이다. 세상의 모든 것은 공간 속에서 존재한다. 이러한 공간의 절대성에 비추어 보면, 공간정책이 세상의 모든 것에 영향을 미친다는 사실을 쉽게 알 수 있다. 따라서 공간정책은 세상의 모든 것에 대해 배려할 수 있도록 신중하고 복합적으로 마련되어야 한다.

둘째, 공간의 유한성이다. 우리가 살아가는 지구는 물론이고 우주 자체가 한계를 가지고 있다. 공간적으로도 시간적으로도 우리는 유한한 세계에서 살아간다. 따라서 공간의 공평한 분배는 이 세상을 공평하고 정의롭게 만들기 위한 기본조건이다. 공간의 소유와 이용을 규제하는 것은 민주주의의 출발점이다.

셋째, 공간의 연속성이다. 공간은 빈틈없이 연결되어 있다. 이곳과 저곳은 하나이다. 따라서 이곳의 공간은 저곳의 공간에 영향을 미치지 않을 수 없다. 다른 사람에게 영향을 미치지 않고 나만의 공간을 소유하거나 그 공간을 나만의 방식으로 이용할 수 있는 길은 없다. 따라서 공간의 소유와 이용은 반드시 규제되어야 한다.

공간의 특성을 무시한 공간정책은 잘못된 공간정책이다. 잘못된 공간정책은 우리의 삶은 물론이고 이 세상 자체를 삭막하고 피폐하게 만든다. 이 사회가 선진사회가 되기 위해서 올바른 공간정책은 너무도 절실한 과제이다. 이 과제를 이루기 위해서는 무엇보다도 먼저 공간정책의 복합성에 주의해야 한다.

첫째, 경제정책으로서 공간정책이다. 공간은 유한하기 때문에 경제재로서 시장에서 거래될 수 있다. 그러나 시장에만 맡겨둔다면, 투기와 불평등의 심화를 막을 수 없다. 경제정책으로서 공간정책은 단순히 공간의 상품화를 촉진하는 데에 머물러서는 안 된다.

둘째, 복지정책으로서 공간정책이다. 우리는 누구나 공간 속에서 살아간다. 바로 이 때문에 공간정책은 복지정책의 핵심적 요소가 된다. 주거권, 보행권, 조망권 등의 공간권은 사람답게 살기 위한 기본조건이다.

셋째, 환경정책으로서 공간정책이다. 이 세상은 사람만이 사는 곳이 아니다. 수많은 생명체들이 극히 복잡한 생태계를 이루고 살아가고 있다. 사실 사람은 이 생태계의 한 요소 요소일 뿐이다. 공간은 이러한 생태계의 바탕이다.

넷째, 문화정책으로서 공간정책이다. 우리는 공간 속에서 공간을 변형시키며 살아간다. 공간은 우리가 어떻게 살아가고 있는가, 우리가 어떤 존재인가를 그대로 보여준다. 공간을 바꾸는 것은 우리의 삶을 바꾸는 것이다. 공간정책은 문화정책의 핵심이다.

서울의 공간정책은 어떤가? 그것은 공간의 특성을 제대로 이해하고 마련되었는가? 그것은 복합성을 제대로 구현하고 있는가?

2. 서울시 공간정책

서울은 600년 역사도시이다. 조선왕조 500년 동안 서울은 처음의 모습을 거의 그대로 유지했다. 물론 왜란과 호란 등의 큰 변란으로 많이 망가지기도 했었지만, 서울의 구조나 모습은 거의 변하지 않았다. 그러나 일제의 침략과 함께 서울의 구조와 모습은 크게 바뀌게 되었다.

이러한 서울의 변화 자체가 이른바 ‘식민지 근대화’를 상징적으로 보여준다고 할 수 있다. 근대화는 근대 이전의 자연과 문화에 커다란 파괴적 영향을 미쳤다. 식민지의 경우에 이런 문제는 더욱 두드러지게 나타난다. 제국주의에게 식민지는 단순한 이용대상이기 때문에 그 자연과 문화를 보존하려고 하지 않기 때문이다.

해방은 이러한 ‘식민지 근대화’의 문제를 바로잡는 역사적 계기가 되어야 했다. 그러나 그렇게 되지 않았다. 전쟁이 남긴 폐허와 만연한 가난을 이유로 ‘식민지 근대화’는 지속되었다. 우리의 자연과 문화를 파괴하고 경제성장을 이루는 개발주의가 횡행했다. 그 결과 경복궁이나 도성과 같은 역사적 가치를 가지는 청계천이 복개되고 그 위에 고가도로가 놓이게 되었다.

이명박 시장은 ‘청계천복원’을 내걸고 시장에 당선되었다. 이명박 시장의 당선과 ‘청계천복원’의 시작으로 파괴적 개발로 일관해 온 ‘식민지 근대화’의 역사에 마침표를 찍고 새로운 시대로 나아가게 된 것처럼 보였다. 그러나 사실은 그렇지 않다. 서울시가 핵심과제로 추진하고 있는 공간정책들을 통해 이에 대해 살펴보자.

1) 뉴타운정책

서울시에서는 뉴타운을 ‘고품질의 복지주거환경공간’으로 설명한다. 그러나 서울시의 설명을 그대로 받아들이는 어렵다. 크게 두 가지 문제가 있다.

첫째, 뉴타운사업의 목표이다. 애초에 뉴타운사업은 강남과 강북의 심각한 격차를 해소한다는 목표를 내걸고 추진되었다. 그러나 이러한 목표는 시작하자마자 변질되었다. 대상지구의 선정 자체가 이런 사실을 잘 보여준다. 2003년 시범사업지구로 강북의 세 곳이 선정되었다. 그런데 2003년 11월에 강남과 강북을 아울러서 12곳이 새롭게 뉴타운사업지구로 선정되었다. 나아가 2004년 9월까지는 3차 뉴타운사업지구가 선정될 계획이다. 서울의 모든 구에서 몇 개씩의 뉴타운을 보게 될 모양이다.

둘째, 뉴타운사업의 내용이다. 뉴타운이 과연 ‘고품질의 복지주거환경공간’이 될 것인가? 그렇기보다는 그저 저밀도 주택지구를 고밀도 아파트지구로 바꾸는 사업에 가까운 것으로 보인다. 뉴타운사업은 서울시의 지원을 받아 쉽고 싸게 훨씬 비싼 아파트를 마련하는 수단으로 활용되고 있다. 뉴타운사업은 서울시가 주도하는 ‘강북의 강남화’이다. 이 때문에 한양주택처럼 생태적으로 훌륭한 공동체를 이루고 있는 곳마저 완전철거될 위기에 처하고 말았다. 뉴타운사업은 강북 지역이나 강북 주민을 위한 사업이 아니다.

뉴타운사업은 ‘21세기판 새마을운동’이다. 새마을운동은 박정희가 추진한 ‘조국근대화’의 핵심사업이었다. 그것은 철저히 반민주적인 사업이었고, 우리의 자연과 문화를 대대적으로 파괴한 사업이었다. ‘새마을’을 ‘뉴타운’으로 고친다고 해서 그 본질이 바뀌는 것은 아니다. 뉴타운사업은 박정희식 파괴적 개발에서 별로 벗어나지 않았다.

2) 청계천복원사업

청계천복원사업은 이명박 시장의 시정을 대표하는 사업이다. 그러나 지금 이 사업은 이명박 시장이 박정희의 새마을운동에서 크게 벗어나지 않은 사람이라는 사실을 보여주는 상징적 사업이 되었다. 크게 두 가지 문제가 있다.

첫째, 사업의 목표이다. 청계천복원은 당연히 청계천의 역사를 되살리는 것이어야 한다. 청계천은 본래 자연하천이었다. 그러나 태조가 한양 천도를 결정하면서 대대적으로 개수되었다. 그뒤 영조 때에 이르러 두 차례에 걸쳐 대대적인 공사를 해서 양안에 석축을 쌓아서 청계천 공사를 완성했다. 청계천은 600년 역사도시 서울을 대표하는 토목유적인 것이다. 그런데 일제는 이런 청계천을 마구잡이로 파괴했으며, 이런 파괴는 그 앞잡이 출신인 박정희에 의해 완성되었다. 따라서 청계천복원은 이런 파괴의 역사를 거슬러 영조 때의 모습을 되찾는 것이어야 한다. 그러나 이명박 시장은 청계천복원을 내걸고 또 다른 청계천파괴를 진행하고 있다. 양안석축은 물론이고 수표와 광교조차 복원하지 않으려 하고 있다.

둘째, 사업의 방식이다. 이명박 시장은 시민의 뜻을 받들어 제대로 청계천복원을 하겠다며 시민위원회를 만들었다. 그 동안 시민위원회에서는 줄곧 이명박 시장의 잘못을 지적하고 올바른 청계천복원을 하도록 권고해왔다. 이명박 시장은 이러한 시민위원회의 지적을 받아들이는 척하면서 실제로는 시간을 끌어서 잘못된 공사를 기정사실화하고 시민위원회를 무력화했다. 청계천복원공사는 시민위원회의 심의를 받고 진행되어야 한다. 그러나 서울시는 시민위원회의 심의와 무관하게 공사를 계속 해왔다. 더 나아가 시민위원회의 명백한 반대를 완전히 무시하고 잘못된 공사를 계속 해왔다.

이명박 시장과 양윤재 본부장은 지금 서울지검에 형사고발되어 있는 상태이다. 두 사람의 시민위원과 여러 시민단체의 대표들이 두 사람을 문화재파괴와 직무유기 혐의로 서울지검에 형사고발한 것이다. 두 사람의 잘못은 명백하다. 두 사람은 반드시 죗값을 치르게 될 것이다.

3) 도심 재개발정책

이명박 시장은 올바른 청계천복원에는 조금도 관심이 없다. 그는 국적불명의 도심하천공원을 원할 뿐이다. 사실 그가 추진하는 청계천복원공사는 도심 재개발정책의 한 부분일 뿐이다.

서울시는 2004년 4월에 ‘도심재개발기본계획변경안’을 발표했다. 이 계획안의 핵심내용은 ‘도심 재개발 구역에서 주상복합 건물을 지을 경우 건물 높이를 현재 규정보다 1.5배 높일 수 있게 한다’는 것이다. 이렇게 하면 어떻게 될까? 청계천 주변에 롯데호텔보다 높은 건물들이 즐비하게 들어설 수 있게 된다. 30-40층 건물들이 도심 곳곳에 우후죽순처럼 들어서게 된다. 따라서 도심의 역사성은 완전히 파괴되고 말 것이다. 이것은 그야말로 ‘서울파괴계획’이라고 할 만하다.

이명박 시장은 도심재개발계획은 이명박 시장의 공간정책이 ‘강북의 강남화’를 핵심적 목표로 추구한다는 사실을 무엇보다 명확하게 보여주는 예이다. 이명박 시장은 청계천 주변을 테헤란로처럼 만들려고 한다. 이명박 시장은 ‘21세기판 김현옥 시장’이다.

4) 서울광장조성사업

2004년 5월 1일, 서울시청 앞의 교통광장이 보행광장으로 다시 태어났다. 이것은 그 자체로 큰 발전이라고 할 수 있다. 그러나 여기에도 적지 않은 문제가 있다. 크게 두 가지 문제가 있다.

첫째, 사업의 추진과정이다. 서울시는 2002년 겨울에 이 사업의 설계안을 공모했다. 이 공모에서 한양대 서현 교수의 설계안이 당선되었다. 그런데 조성공사는 이 설계를 무시하고 새로운 설계에 따라 이루어졌다. 2004년 초에 조성공사를 시작하면서 서울시는 돌연 다른 계획을 발표했던 것이다. 한마디로 말해서 절대 일어나서는 안 되는 몰상식한 일이 벌어진 것이다. 이 사건은 이명박 시장이 박정희 시대의 낡은 인물이라는 사실을 다시 한 번 보여주었다.

둘째, 광장의 이용방식이다. 서울시는 새로운 보행광장의 이용을 강하게 제약하고 있다. 집회장소로는 가능한 한 허용하지 않겠다는 것이다. 그러나 시청앞 광장은 시민주권의 상징공간이다. 이곳에서 집회가 열리는 것은 너무나 당연한 일이다. 광장은 단순히 넓은 곳을 뜻하지 않는다. 광장은 많은 시민들이 오가며 자유롭게 소통하는 곳이다. 이렇게 해서 한 사회의 활력을 키우고 문화를 일구는 곳이 광장이다. 시에서 나서서 광장의 이용방식을 엄격히 규제하겠다는 것은 반민주적 반문화적 발상이다.

3. ‘개발업자’ 이명박 시장

이명박 시장의 당선을 두고 두 가지 전망이 크게 엇갈렸다. 하나는 청계천복원을 내걸었으니 서울의 자연과 문화를 되살리기 위해 애쓰지 않겠느냐는 것이었고, 다른 하나는 그가 박정희시대를 대표하는 개발업자인만큼 서울의 자연과 문화는 더욱 더 심각하게 파괴되리라는 것이었다. 2년 가까운 세월이 지난 지금, 이명박 시장이 박정희시대를 대표하는 개발업자라는 사실이 더욱 더 분명해진 것 같다.

이명박 시장의 시정방향은 ‘더 많은 개발과 성장’으로 줄일 수 있다. 뉴타운정책과 도심재개발정책에서 이런 사실을 쉽게 확인할 수 있다. 도시는 언제나 재개발되어야 한다. 시간이 흐르면서 낡아지기 때문이다. 그러나 공간정책으로서 재개발정책은 무엇보다 공간의 특성을 올바로 이해하고 공간정책의 복합성을 구현할 수 있어야 한다. ‘더 많은 개발과 성장’으로는 이렇게 할 수 없다. 그것은 공간정책을 무엇보다 경제정책으로 여기는 것이며, 그것도 공간의 상품화에 중점을 둔 경제정책으로 여기는 것이다. 이런 공간정책은 불평등의 심화, 자연과 문화의 파괴를 낳을 수밖에 없다.

공간정책의 면에서 이명박 시장의 가장 중요한 시정목표는 ‘강북의 강남화’로 줄일 수 있다. 우리의 자연과 문화라는 면에서 보았을 때, 이것은 끔찍한 재앙이 아닐 수 없다. 강북은 강남과 다르다. ‘강북의 강남화’는 강남에 비해 훨씬 다채로운 강북의 자연과 문화를 거대한 시멘트 덩어리로 없애버리는 것이다. 특히 도심은 600년의 역사를 담고 있는 곳이다. 이런 도심에서 추진되는 강남화는 우리가 길이 후손에게 물려줘야 할 역사를 없애는 것이다. 이미 너무나 많이 파괴되었으므로 더 파괴하는 것이 아니라 이제라도 파괴를 그만두고 파괴된 것을 되살리기 위해 애써야 한다.

그러나 이명박 시장에게 올바른 공간정책을 기대할 수는 없을 것 같다. 청계천복원과 관련해서 최근에 그는 그만 자신이 어떤 사람인가를 고스란히 드러내 보였다.

2004년 3월 5일, 이명박 시장과 양윤재 본부장에 대한 고발장이 서울지검에 접수되었다. 다음 날인 3월 6일, 동아일보에 두 사람의 잘못을 통박하는 박경리 선생의 글이 실렸다. 며칠 뒤인 3월 9일, 미디어다음에 이명박 시장의 인터뷰 기사가 실렸다. 이 인터뷰 기사에서 그는 자신의 반문화성을 유감없이 드러내 보였다.

첫째, 그는 청계천에 문화재라고는 수표교와 광교밖에는 없다고 주장했다. 양안석축을 비롯한 숱한 매장 문화재들이 발굴되었는데도 불구하고 이렇게 말했다. 이 잘못된 주장은 그가 청계천에 대해, 나아가 문화재 일반에 대해 얼마나 무지한가를 보여주는 생생한 증거라고 하지 않을 수 없다. 그가 청계천파괴를 청계천복원이라고 우기며 공사를 밀어붙일 수 있는 까닭은 이렇게 무지하기 때문일 것이다. 다시 말해서 그의 무지 때문에 우리의 소중한 역사가 파괴되고 있는 것이다.

둘째, 그는 박경리 선생의 글에 대해 본인이 직접 쓴 글이 아니라 따님인 김영주 선생이 어머니의 이름을 빌려 자신의 생각을 쓴 글일 것이라고 주장했다. 이것은 이 나라를 대표하는 문호의 명예를 더럽히는 주장일 뿐만 아니라 시민위원회 역사문화분과 위원장인 한국미술사가 김영주 선생의 명예를 더럽히는 주장이다. 문제가 불거지자 그는 미디어다음에 연락해서 이 부분은 삭제해 줄 것을 요청했다. 그래서 지금 미디어다음에 실려 있는 기사에서는 이 부분을 볼 수 없지만, 그의 엉터리 주장은 이미 널리 알려졌다.

이명박 시장은 ‘강북의 강남화’를 통해 대선에 출마할 꿈을 꾸고 있는 것이 분명하다. 그러나 시대의 흐름을 거스르는 그의 공간정책은 그가 어떤 사람인가를 잘 보여주고 있다. 그가 자연과 문화는 물론이고 역사조차도 중요하게 여기지 않고 있다는 사실은 이미 구체적으로 확인되었다. 이제 시민의 저항이 크게 일어날 것이다. 시민은 개발을 내세워 파괴를 일삼는 개발독재식 공간정책을 원하지 않기 때문이다.

‘친환경성’을 가장한 ‘그린 파시즘’ - 서울시 공간환경 조성의 상징성
	류제홍 / 문화연대 공간환경위원회 부위원장

"자연에 대한 인간의 지배는 인간에 대한 인간의 지배에서 비롯된다”. (M. Bookchin)

자연은 늘 역사와 문화와 섞여 왔으며 자연 자체는 접하기 힘든 대상이다. 특히 권력과 자본은 자연과 역사를 섞는 특정한 방식들을 꾸준히 생산해 왔다. 따라서 ‘자연’(Nature)은 손상되지 않은 비(非)인공성을 지칭한다기보다는 인공적으로 변형된 자연, 즉 문화화된 자연이라는 의미에서 ‘자연성’에 더 가깝다. 그러나 정작 자연공간을 살아낸 사람들의 삶의 방식과 장소적 정체성은 새로운 공간조성을 위한 공공정책의 입안과 추진과정에서 언제나 고려의 대상이 아니었다. 공간의 주체들을 인정하지 않고 공간조성 계획을 독단적으로 결정하고 공사를 강행하는 것은 ‘친환경성’이라는 이름의 힘과 결합하면서 맹목성과 폭력성을 증폭시킨다. 이는 ‘그린 파시즘’(『한겨레 21』507호)이라고 명명될 수 있다.

이것은 일종의 ‘신-파시즘’이라고 할 수 있다. 전통적인 파시즘이 특정 계층의 미성숙과 후진성, 무경험에 기반한 반(反)합리적인 폭력성을 특징으로 한다면, ‘신-파시즘’은 형식적 민주주의라는 절차적 ‘합리성’을 기반으로 기술 관료의 효율성을 특징으로 한다. 하지만 양자가 공유하는 이데올로기적 특징들은 사실상의 비(非)합리성에 기초한다는 점, 일부 엘리트 관료의 독단에 의해 의사가 결정되는 폭력적 의사결정 시스템이라는 점, 대중주의적 기만을 위해 이미지 전략을 사용한다는 점, 이에 대중은 자기가 왜 열광하는지 정확히(성찰적으로) 알지 못하면서 열광한다는 점, 그리고 주장의 현실화가 바로 지금 이루어져야 하기 때문에 현시점을 강조한다는 점 등으로 공통적이다.

이 ‘신-파시즘’을 서울시의 시정과 자연과의 관계에서 다시 한 번 살펴보자. 경외와 두려움의 대상이었던 자연은 근대화 프로젝트를 진행하면서 극복의 대상이 되었고, 이내 지배와 착취의 대상으로 ‘발전’하여 왔다. 서울시의 자연관은 바로 마지막 단계에서 출발한다. ‘피상적 환경’ 개량주의자에 불과한 이명박 시장은 거만하고 오만하게 자연을 지배하는 ‘전제군주’이고 그 권력은 과학과 기술의 발전에 힘입어 자연을 자기 욕구대로 변형할 수 있는 ‘플라스틱’으로 본다. 그에게 ‘환경’은 시각적으로 보여 주는 것이고 밖에서 보기 위한 것이며, 기술공학적으로 조성가능하고 관리가능한 것이며, 강요와 독재를 정당화하는 권위의 상징이며, 다른 모든 가치를 희생시킬 수 있는 힘이며, 온갖 갈등과 사회모순을 조화롭게 봉합하는 이데올로기이며, 시민주체들을 포함한 시민사회와는 상관없는 신화인 것이다. 그러면 자연의 능동적 과정과 주체의 자발적 능력을 과소평가하는 ‘자연구성론’은 어디에서 오는가?

‘사회생태론’(Social Ecology)의 논의를 빌리면 환경문제는 합리적인 제도 내 사회관계의 위계적 특징에서 기인한다. 특히, 계층적-관료적 조직들에서 위계적 질서를 통한 권위적이고 독선적인 관료의 지배는 인간에 대한 인간의 지배를 공고히 한다. 위계적 관료제는 시민들과 시민단체의 의사는 두말할 나위도 없고 100여개나 되는 각종 위원회의 전문가들의 의사도 무시하며, 제기된 문제를 조율 또는 해결하려 하지 않고 ‘본인’의 생각대로 ‘방침’을 세워 강행한다. 이러한 권위적인 리더십은 ‘형식적 민주주의’를 성공적으로 수행하면서, 견제기능을 수행해야 할 서울시의회의 의원들마저 ‘우리 시장님’ 수하에 강압적으로 가두어 버린다. 이 권위적이고 독선적이고 형식적이고 비민주적인 인간지배는 ‘친환경적’ 인조공간을 조성함으로써 자연과 인간의 능동적 관계를 파괴하고 인공적 자연을 재창조하는 방식의 자연지배로 이어진다.

그 대표적인 실례를 서울시의 공간환경 조성에 관한 시정에서 쉽게 찾을 수 있다. 먼저 청계천 복원사업의 경우를 보자. 서울시의 청계천 복원사업은 청계천을 맑은 물이 흐르는 ‘자연천’으로 이상화하고 태생부터 버려진 물이 흐르는 하수천의 성격이 강했던 청계천의 ‘자연성’을 보지 않으려는 의도를 보인다. 더군다나 청계천은 천변을 따로 떼어놓고서는 존재할 수 없는 자연성을 가지고 있다. ‘청계천’이 하천이면서 주변 지역 또한 지칭하는 이름이듯이 하수에서 살아가는 등이 휜 물고기처럼 천변의 열악하지만 치열하고 기술적인 공간살이는 청계천의 또 다른 생태환경이 아닌가. 따라서 청계천을 복원해야 한다면 그것은 어항과 같은 인공 공원의 조성할 것이 아니라, 천변의 온갖 재생산업의 개념에 맞게 하수천을 정화하는 방식으로, 그리고 천변의 지난한 삶의 허리를 피게 하고 동시에 삶의 기술과 공간동력을 극대화하는 방식으로 청계천의 자연성을 변화시켜야 한다. 생성과 됨의 과정을 담는 물길로서 도심의 정화형 하수로는 결국 역사문화 복원과도 양립할 수 있는 상생의 묘안이 될 수 있다. 과도하게 시각중심적인 청계천 기본설계안을 보면 너무 조경적인 경관만 중시하는 한편, 청계천 주변개발에 적용될 수 있는 서울시 주택국의 도심재개발기본계획 변경안에서는 최고높이 150% 완화하려는 요청이 있어 사실상의 계획의 중심이 삶의 질보다는 경제중심적인 고층고밀의 개발논리에 치우치는 이중성을 드러낸다.

다음으로 시청앞 ‘서울광장’의 예를 들어 보자. 서울시는 작년 초에 당선된 현상공모안인 ‘빛의 광장’을 재정과 기술적인 이유를 핑계로 차일피일 미뤄오다, 2003년 12월 당선자들과 시청앞 광장조성위원 누구도 참석시키지 않은 채 시장보좌관회의를 열어 당선안을 ‘보류’하고 ‘2004년 하이서울페스티벌’개막 일정에 맞춰 ‘임시 잔디광장’을 조성키로 전격 결정했다. 이 결정은 건축가를 무시하는 비민주적인 절차상의 문제를 제외하고도 지대한 문제점을 갖고 있다. 시청앞 광장은 운영 관련 조례를 통해 볼 때 시각적으로만 개방형이지 실질적으로는 폐쇄형 광장이다. 결국 사시사철 푸른 잔디광장은 시민들의 자유로운 표현과 적극적인 행위를 지나치게 규제하고 소극적인 휴식이나 문화행사만 허용되는 조경적 광장에 불과할 것이다.

보다 근본적인 문제점은 광장이 우리에게 무엇이고 어떤 의미가 있는지에 대한 인식이 부재하다는 사실이다. 우리에게 시청앞 공간은 고종의 아관파천 이후 3․1운동과 4․19혁명, 6월 항쟁, 그리고 붉은 악마의 거리응원과 촛불시위가 벌어진 역동적인 장소이다. 전통적인 마당도 서구식의 광장도 아니며, 공원은 더더욱 아니다. 이 장소는 일제 강점기의 왜곡과 해방 이후 도심 재개발 과정에서 자행된 여러 번의 왜곡 속에서도 민중의 자발적이고 집단적인 항거를 담아냈던 공간이었다. 시청앞 공간의 역사적 정체성을 살리기 위해서는 왜곡된 주변을 정비하고 접근성을 높이는 일 이외에 자발적이고 자생적인 기운을 닫아내고 여러 가지 가능한 일이 벌어지도록 비워두어야 한다. 즉 광장은 소극적인 휴식이나 문화활동만이 아니라 의사소통의 공간매체로서 시민들의 자발적인 의사개진이나 행위들로 채워져야 한다. 잔디바닥은 친환경적으로 그럴싸하게 비워져 있는 듯하지만 실제로는 시청의 구미와 지시에 따라서 휴식을 취하거나 열광해야 하는 폐쇄형 무대에 불과하다. 우리에게 필요한 것은 눈을 즐겁게 하는 잔디밭이 필요한 것이 아니라 삶을 삶답게 고쳐가는 민주적 장으로서 광장이 필요한 것이다.

다음으로 광화문 권역의 정상화에 관한 예이다. 한국의 전근대적인 공간구성의 특징은 ‘자연과의 조화’ 혹은 ‘자연환경에의 적응’이라는 점을 넘어서 ‘자연의 문화화, 건축의 자연화’라는 명제로 파악할 수 있으며, 조선시대 건축의 특징은 “자연을 해석하고 적극적인 경관으로 건축화하는 능동적인 가치와 원리의 체계”에 역점을 두어 왔다는 점에 주목할 필요가 있다(김봉렬). 하지만 강제적 개항과 식민화 과정을 거치면서 전(前)근대적 왕권을 붕괴시키고 식민지 근대화를 추진하는 과정에서 궁궐의 형태를 잃게 되었다. 다시 말해서 궁궐의 건물들이 허물어 졌고 녹지 또한 근대적 용도로 전용되었다. 대신 그 자리에 식민지 권력의 기관이나 학교들이 들어섰다. 그리고 자본에 의한 개발이 본격화하면서 다시 용도가 변경되었다. 결국 정부기관이나 공공시설, 그리고 주거지로 변경되면서 궁궐터는 파괴되고 축소되어 왔다. 따라서 애초의 건물군과 자연의 배치는 구도를 잃고 흩어졌다. 이에 새로운 현대적 배치를 고민할 때다. 문제는 근대국가의 근대적 주체생산을 위한 근대적 제도들이 공간적으로 새로운 용도로 전용되면서 공간의 흐름을 막고 주변지역을 죽이고 있기 때문에 문제인 것이다.

서울시의 광장 계획안은 공간의 불평등과 불의를 해소하는 방안이 결여되어 있어 너무도 소극적인 어조를 띈다. 따라서 서울시의 광장조성 계획안에 부재한 문화지정학적 공간관을 극복해야 한다. 식민권력과 독재정권, 대자본에 의해 왜곡되고 불평등하게 조성된 공간들의 불의를 해소하는 공간의 정의실현이 필요하다. 거대한 주상복합건물에게 ‘아침’을 내준 경희궁과 미대사관 입지 문제로 떠들썩한 덕수궁을 보라. 아직도 우리의 전통공간들은 외국권력과 자본으로부터 자유롭지 못하고 정부 기관들과 국공유지는 주변공간들을 오히려 고립시키고 있다. 광장계획은 일종의 문화공지로서 시민의 문화적 자발성과 공간정의 실현을 위한 교두보가 되어야 하며 주변 영역과 지구의 흐름을 역동적으로 구성할 수 있는 중심이 되어야 한다. 특히, 공간의 불평등으로 인해 죽어가는 공간들을 사용자가 주체적으로 되살려 새로운 삶의 공간들을 창출해야할 것이다. 이것이 광장의 진정한 존재가치가 아닐까.

서울시는 청계천, 시청앞, 광화문뿐만 아니라 서울 전반에 걸쳐 ‘친환경’의 이름으로 환경을 파괴하며 개발에 몰두하고 있다. 서울에만 이미 108만 7000평의 그린벨트가 해제되었고 앞으로 총 25만 980평이 추가 해제될 예정이다. 또한 산자락마다 집들이 들어서 있어 녹지율은 높지만 이용률이나 접근성이 떨어지고, 게다가 1990년대 중후반부터 산 전체를 가리는 고층아파트가 문자 그대로 ‘숲’을 이루어 자연을 파괴하고 들어선 건물들이 ‘자연적인’ 환경을 누리고 있다. 뉴타운과 같은 재개발 정책은 2000년부터 시행된 지구단위계획의 자발성과 공공성을 해치며 하향식 공간개발을 통해 시민들을 개발이익에 눈멀게 하고 있다. 각 구마다 균형발전촉진지구를 두도록 한다든지 토지규제를 완화하려는 최근의 움직임 등은 결국 ‘친환경’과는 아무 상관없는, 아니 오히려 적대적인 ‘그린 개발론’의 효과에 불과하다.

서울시 뉴타운 개발과 공간환경정책의 문제점
	조동진 / 민주노동당 서울시지부 정책기획부장

1. 이명박 행정부의 특징 - 경영, 개발, 동원의 문제

1) 신자유주의와 경영 마인드

서울시의 이명박 행정부는 ‘서울, 세계 일류도시’란 시정 목표 하에 △ 서민을 위한 따뜻한 서울, △ 사람 중심의 편리한 서울, △ 경제 활성화로 활기찬 서울을 3대 비전으로 제시하고 있다(「비전 서울 2006」). 하지만 언뜻 균형잡힌, 그럴듯한 시정비전과 실제로 지난 2년간의 시정을 돌아보면 목표와 실제간에 괴리가 매우 심각한 수준이다.

실제 서울시정을 지배하는 기본적인 정책노선은 ‘신자유주의’이다. 우선, 경영마인드 도입을 천명함으로써 모든 행정에 수익성과 수월성을 강조하고 민간위탁을 더욱 확대하고 있다.  여성․복지․문화 같은 분야는 각종 재단 설립을 통해 아웃소싱하면서 행정의 역할에서 부차화시켰다. 경영마인드에 근거한 단기적, 외형적 성과 위주의 시정이 행정의 공공성을 심각하게 훼손하고 있는 것이다.

2) 신개발주의와 공간환경정책

(공간환경)정책에 있어 이명박 시장의 신자유주의는 곧 신개발주의와 동의어이다. 시민들의 삶의 질 개선에 직결된 분야에 대한 행정의 적극적인 역할은 보기 힘들고, 오직 개발을 통한 발전 논리로 가득차 있다. 마치 성장을 통한 분배의 확대 논리처럼 개발을 통한 이익의 분배 논리를 내세우고 있다. 예컨대, 발전 = 성장 = 개발의 논리가 지배하면서, 서울시의 공간환경정책에서 사람과 자연은 당연히 뒷전이다. 하지만 과거 개발독재와 달리 이같은 논리 회로를 벗어나지 않는 선에서 환경, 역사, 문화 같은 담론을 수용, 변형, 통제하면서 사업의 정당성을 확보한다는 점에서 ‘신’개발주의라 할 수 있다.

결국, 동북아 중심도시 건설을 공약한 이명박 시장에게 생태, 역사, 문화는 도시경쟁력를 확보를 위한 하위 가치에 불과하다. 여의도, 강남, 청계천을 동북아 중심도시로서 서울의 삼각축으로 만들기 위한 수준에서 보자면 청계천 복원은 주변부 개발위한 전제이자 사전정지작업에 불과하다. 결국 최단기간에 최소한의 재정으로 주변부 개발을 시작하기 위해 역사, 문화, 생태적 복원은 훼손되어도 괜잖은 하위 수단에 불과하다.

3) 신권위주의와 시민동원체제

마지막으로 이명박 행정부의 시스템은 신관료주의에 기반하고 있다. 현재 서울시에는 청계천시민위원회, 시청앞광장조성위원회, 저상버스추진협의회 등의 많은 민간참여기구가 구성되어 있다. 특히, 청계천시민위원회 같은 경우는 예전과 달리 조례에 근거해 참여를 제도화했다는 점에서 과거와 관료 중심의 일방적 행정과는 사뭇 다른 양상을 보이고 있다. 또, 시청앞 광장 조성이나 저상버스 도입같은 경우 시민사회단체들이 지속적으로 주장해 온 것을 일견 수용한 듯 보였다.

그럼에도 불구하고 각 위원회별로 구성과 운영을 면밀히 살펴보면, 본질적이고 실질적인 시민참여라기 보다는 관 주도의 시민동원체제적 성격이 매우 강하다. 예컨대, 조례에 근거한 청계천시민위원회조차 실질적인 권한을 가지지 못했고 충분한 정보조차 접하지 못했다. 특히, 상인과 노점상은 빠져있었는데 이는 시민참여를 표방하면서도 직접적인 이해당사자를 배제했다는 점과 특정집단의 사회적 위상과 힘의 크기에 따라 차별적인 태도를 보였다는 점에서 비판받아 마땅하다.

2. 뉴타운 개발의 문제점 - 공공성, 생태성, 민주성의 부재

1) 물리적 개발 중심의 공간환경정책의 문제점

서울시는 강남북간 격차와 도시문제의 악화를 해소하고자 ‘시민 삶의 질 개선’, ‘지역 불균형 발전 해소’ ‘도시문제 개선’을 핵심적인 정책과제로 삼고 있다. 이를 위해 주거환경의 개선(뉴타운 개발), 도시공간구조의 다핵화(균형발전촉진지구사업), 도시기반시설 확충(중생활권단위 종합정비계획), 전략지역 개발(청계천 복원 등), 지역간 재정격차 해소, 교육환경 개선(자립형사립고․특목고 도입)이 핵심이라 할 수 있다.

시민의 삶의 질 개선, 지역 불균형 발전 해소, 도시문제 개선은 원론적으로 반대하지 않는다. 그러나 실제의 뉴타운 개발은 물리적 공간 중심의 사고에서 비롯된 개발사업에 불과하다. 따라서 실제 그곳에 거주하는 사람들의 삶이나 생태, 역사, 문화 같은 곳이 들어설 자리가 없다. 강북 개발을 위해 낡은 주민을 물갈이하고, 자연 숲을 밀어내고 녹지공원을 조경하고, 기존의 사회생태계는 깡끄리 바꾸자는 것이다. 대체로 보면 도시경관적 측면에서는 많은 고려를 담고 있느나, 주거안정과 생태적 측면은 간과되고 있는 걸로 판단된다.

주거환경의 개선은 주거안정을 그 전제로 해야 한다. 서울시는 누구를 위한 재개발인가라는 질문에 먼저 답해야 한다. 주민 재정착률의 향상을 위한 순환식․수복식 재개발, 영세민․세입자 보호를 위한 공공임대주택 공급 등을 위한 특별한 기준과 대책이 없다. 만약 이같은 최소한의 전제조차 충족시키지 못한다면 서울시가 공공재정을 투자해 서울시의 부동산가격만 상향평준화시켰다는 비난을 면치 못할 것이고, 뉴타운 개발은 계층역진적 주거정책, 재재발 정책에 불과하게 될 것이다.

나아가 서울시는 다른 시책과 사업과 마찬가지로 뉴타운 개발에도 친환경이란 꼬리표를 붙이고 있다. 물론 과거 재개발과 달리 녹지확보, 공원조성 등의 측면에서 진일보한 점이 보이긴 한다. 그러나, 서울시 전체를 하나로 놓고 봤을 때 서울의 허파 기능을 할 수 있는 은평의 그린벨트를 해제해서 친환경적 뉴타운을 조성하는 것은 앞뒤가 맞지않는 모순적 정책이다. 특히, 은평 뉴타운과 같은 신시가지형은 1, 2차 추가지정에서 한곳도 없었고 앞으로도 그럴 가능성이 높다. 게다가 양호한 주택도 뉴타운 지구에 포함되고 전면철거식 재개발이 예상돼 자원낭비의 시비를 낳을 것이다.

2) 공공의 역할 부재와 주민 참여 제한의 문제점

뉴타운 개발계획은 기성시가지 재개발방식으로서 동일생활권지역 전체를 대상으로 도시기반시설을 충분히 확보하면서 지역특성에 부합하고 주민의 의사를 존중하는 새로운 커뮤니티 개발로 설명하고 있다. 그러나, 3개 시범지구조차 개발의 타당성, 개발의 방향을 둘러싼 많은 논란과 서울시와 주민, 주민 내부간에 갈등이 있었다. 이같은 상황에서 서울시가 시범지구가 완공은 고사하고 착공에 들어가기도 전에 1, 2차 지정을 서둘러 함으로써 동시적 난개발에 따른 우려만 증폭되고 있다.

공공의 역할은 재정투자를 통한 민간건설 촉진에 불과한 것으로 전락했다. 애초 목표로 했던 것들이 실제로 구현되기 위해선 (재)개발의 공공성 확보를 위한 사전 노력들이 전제되어야 한다. 하지만 공사 착공만 서두르다보니 공공의 역할은 기반시설만 부담해 민간자본의 수익성, 수월성을 제고해주는데 머물고 있다. 관련 법률, 제도의 정비나 전체적인 기준은 마련하지 않고 무작정 뛰어들어 주민들의 개발에 대한 기대심리만 잔뜩 부풀려 놓았다. 아울러, 거점개발에 입각해 특정지역만 집중투자함으로써 해당 지역내의 불균형과 다른 재개발지역과 형평성 문제도 안고 있다.

주민의 참여도 다양한 방식의 민원제기와 이를 통한 이익의 관철로 제한되었다. 재개발은 해당 주민들의 삶에 직결된 문제이나 참여는 매우 제한적이고 불균형적이었다. 실제 거주자보다는 토지, 주택 소유자 중심으로 공청회, 간담회가 이루어졌으며 실제로 조직화된 주민도 이들이 대부분이다. 지역균형발전위원회에 시민(단체)의 참여는 제한적이고 2차 지정까지 고작 2번의 전체회의가 있었다. 최근 서울시는 뉴타운 지구별 주민위원회 구성을 발표했지만, 소유자 중심인지 거주자 중심인지도 불명확할뿐더러 기본계획이 다 나온후 그 역할이 어디까지 가능한건 지 회의적이다.

3) 공공성, 생태성, 민주성을 담보한 종합적 접근 필요

뉴타운 개발을 비롯한 일련이 도시공간 재편전략은 장기적이고 종합적인 관점이 필요하다. 행정수도의 이전, 서울 인구의 경기도 유출 등 다양한 변화를 충분히 고려해서 미래의 서울상에 대한 사회적 합의를 바탕으로 삼아 계획을 세우고 추진해야 한다. 서울시는 도시는 기다려주지 않는다는 이유로 공사착공에만 연연함으로써 스스로 난개발을 자초하고 있다. 이미 하나의 생활권인 수도권 전체를 사고하지 않고 서울시와 경기도가 각기 뉴타운 개발과 신도시 개발을 추진한다면 그 결과는 불을 보듯 뻔하다.

기존의 재개발과 다르려면 공공성, 생태성, 민주성의 방향에 입각해야 한다. 첫째, 모든 재개발에 보편적인 적용이 가능한 법, 제도의 개선과 토지․주택의 공공성 확대를 위한 노력이 우선해야 한다. 도시정비법(조례)를 비롯한 관련 제도를 개선하고, 개발이익 환수를 통해 국공유지를 늘리는 등의 적극적 조치가 있어야 한다. 둘째, 주택공급 확대와 주거환경 개선을 명분으로 마구잡이로 진행되는 그린벨트 해제는 안된다. 한쪽에선 녹지확충을 위해 돈을 쏟아부으면서 정작 멀쩡한 숲을 파괴킬 수는 없다. 셋째, 실제 거주하고 있는 주민들이 주거환경 개선을 위해 원하는게 무엇인지를 잘 살펴야 한다. 그러기 위해선 소유하는 사람이 아니라 살고 있는 사람들의 참여와 권리의 보장이 필요하다.

이런 방향의 재개발이 자리잡는데 시간이 걸린다면 그렇게 해야 한다. 그렇지 않을거라면 차라리 그냥 놔두라고 이명박 시장에게 요구해야 한다. 다음에라도, 다른 사람이라도 잘 할 수 있도록 말이다. 작년말 상도동에서 철거민대책위의 처절한 투쟁이 이었다. 앞으로 수년내에 서울의 곳곳에서 이같은 사태가 일어날지도 모른다. 서울시의 반인간적, 반환경적 개발에 브레이크를 걸어야 한다.

철거민과 비공식부문 노점상, 그리고 서울시의 행정
	최인기 / 전국노점상연합 사무처장

1. 들어가며

최근 서울시에서 추진하고 있는 청계천 복원 공사와 뉴타운 건설등 많은 개발과정 속에서 민간자본을 끌어 들여와 경쟁을 통한 방식으로 사업이 이루어지면서 다양한 문제가 야기되고 있다. 대표적으로 기존의 역사문화와 친 환경 적 가치를 훼손하고 관료적이고 개발 중심적으로 사업을 추진하면서 세입자를 비롯한 원거주민, 노점상과 같은 이해당사자, 사회적 역사적 가치에 대한 고려는 물론 사회적 합의 없이 '사람'이 아닌 '시장중심', '자본 중심'의 개발이 진행되고 있다. 노점상과 철거민을 중심으로 간략하게 살펴보고자 한다.

2. 내몰려 갈 곳이 없는 철거민들

서울 강북지역의 뉴타운 개발 계획의 경우 10만 명 이상의 세입자와 도시빈민이 사실상 강제 이주될 상황에 처해있다. 민간개발방식이라는 이유로 대책 없는 강제철거가 상도2동에서 벌어지기도 했으며 이주노동자들의 집단주거지도 개발되면서 이들 역시 내몰리고 있다. 피맛골이 형성되어 있는 종로지역의 청진동 일대는 연면적 약 3만평의 지상 20층, 지하 7층짜리 주상복합 빌딩이 올라갈 채비를 하고 있다.

2003년 7월 부터 실시한 청계천 복원사업은 서울시 주도의 개발로 추진되고 있지만 향후 민간개발 자본과 건설자본의 참여를 위해 도심에 짓는 주상복합 건물의 높이․용적률 기준을 현재의 800% 950%로 높이는 90m에서 135m로 각각 기준이 완화된다. 지난 2001년 □도심재개발 기본계획□이 정한 건축물 높이제한 기준(90m․20층)이 무너지고, 을지로 롯데호텔(139m․35층) 높이의 □거대□ 주상복합이 도심 곳곳에 우후죽순처럼 솟아나게 된 셈이다.( ( 한겨레21 507호 ) 한편 지난해 11월 30일 청계천 노점상에 대한 행정대집행 이후 2천 5백여명의 노점상중 9백여명의 노점상에게는 서울운동장 대책마련이 되었다. 그러나 나머지 노점상들은 대책 없이 내몰린 상태이며 청계천 복원사업과 관련해서는 여전히 문화 복원 문제, 향후 인근지역 개발문제, 환경 복원문제등의 과제가 산적해 있다. 특히 동대문운동장의 공원화 계획으로 다시 철거위협을 겪고 있으며 향후에 노점상들의 생존권 문제는 다시 불거질 예정이다. 서울의 상암지구 개발 총 순익이 1500억을 웃돌 것이라는 지적에서 알 수 있듯이 이미 엄청난 이윤을 남기고 있는 상태임에도 불구하고 건설경기를 살리고 개발의욕을 높이기 위한다는 명목으로 개발 시 임대아파트 건설 의무를 해제하였다. 현재 대부분의 개발이 관, 민간자본에 의해 일방적으로 결정되고 형식적으로 토지/집 소유주들에 의해 그 방식과 건설업체가 결정되고 집행되고 있다. 이로 인해 대부분의 개발이 정작 개발의 수혜자여야 할 거주민 등 이해당사자와 사회를 위해 진행되는 것이 아니라 분양가 불법 책정, 개발이익독점 등으로 주택공사를 비롯한 공기업과 민간기업을 위해 진행되고 있다.

3. 서울의 주택문제 해결방안은 없는가

개발구역/방식/집행 결정과정과 평가에 거주민 등 이해당사자 혹은 이들의 민주적 대표가 참여하도록 해야 하며 더불어 법적 기본권리가 사전에 공개되고 이에 의거 결정이 이루어지지 않으면 전면 무효화시키도록 해야 한다. 모든 개발은 '거주자 우선의 원칙'(여기에서 '거주자'는 비단 땅/건물 소유자만이 아닌 지역에서 주거권을 가진 거주민 일반으로 확장한 개념임)에 따라 시행되어야 한다. 현재의 개발방식은 지자체가 이를 결정하고 책임은 가옥주들을 중심으로 모인 조합에서 담당하게 하고 있다. 그로 인한 피해는 고스란히 세입자나 영세민에게 전가되고 있다. 개발구역 선정과정은 물론 개발방식 선정과정까지 전체 주민들의 의견을 반영하는 것이 바람직하다.

또한 개발과정에서 그 절차와 과정에 대해 해당기관으로부터 자문도 구하기 힘든 상황이다. 실제 개발과정에 관여할 수 있는 공람이나 이의신청 등의 절차에 참여한 비율은 평균 2.6%에 불과하다. 이밖에 합동재개발에서부터 민간재개발까지 다양해진 개발방식으로 인해 법문화된 권리규정이 거의 없는 상황이다. 이에 대한 개선 책 마련이 되어야 한다. 개발 이후에도 부동산 투기와 개발이익의 사회환원 미흡으로 집 값이 상승하기 때문에 원 거주민은 이주할 수밖에 없는 악순환이 발생하고 있으며 덩달아 재개발 인근지역의 집값 역시 상승하여 애초의 삶의 터전에서 더욱 밀려나게 된다. 토지 소유자들 중에서도 해당지역에 재 입주하는 비율은 10%가량밖에 되지 않으며 세입자는 더욱 적은 상황이다. 더불어 개발이후에도 임대아파트 입주세대와 분양아파트 입주세대간의 빈부격차와 따돌림은 심각하다

이밖에 철거깡패 해체와 강제철거 중단, 법적으로 실시하게끔 되어 있는 순환식 개발 시행이 분명하게 집행이 되도록 해야 할 것이며 영구임대아파트 건설과 장기 저리형 임대아파트 확대, 1년 총 건설 주택 수의 30%를 장기 저가형 임대주택으로 건설과 주택의 전․월세 임차에 대한 보증금 및 임대료 상승폭 제한, 주거권 보장 특별법 제정, 부동산 투기 근절 및 주택과다보유 제한이 되어야 한다.

4. 거리의 천덕꾸러기로 치부되는 노점상 문제

노점상은 97년 IMF 구제금융 실시 이후 불안정노동의 급증과 실업, 사회적 안정망의 부재로 인해 꾸준히 발생할 수밖에 없으며 기본적인 인간다운 생활을 위해 대다수 빈민이 비공식부문, 특히 노점을 통해 생계를 꾸려가고 있는 실정이다. 이런 측면에서 볼 때, 근본적으로 노점상의 존재를 부정하고 불법으로 간주하면서 다양한 문제와 갈등이 표출되고 있다. 거리의 의미를 비단 보행 공간만이 아닌 생계의 터전, 서민들의 문화적 요인 등 다양한 이해를 바탕으로 사회적 공간으로 확장하는 것 또한 필요하다. 노점상을 이해하는 관점에서 사회적 합의와 논의를 통해 해결해야 할 것이다.

5. 해결방안은?

서울시 차원에서 지난 1989년에 일부 노점상을 가로판매대, 구두수선대로 편재한 바 있다. 그러나 전체 노점상을 배제한 일방적인 결정과 사업추진과 책임행정의 부재로 여러가지 문제를 야기한 바 있다. 이에 대책위를 통하여 엄격한 재산검사와 자격심사를 거쳐 영세 노점상에 대한 등록 및 허가를 유도해야 한다. 현재로써는 생계형과 기업형의 구분 기준 또한 없다. '영세노점상'만을 생계형으로 판단하고 있으나 이는 대부분 차상위 빈곤층이다. 영세노점상 대부분은 기초생활보장제의 사각지대가 되고 있는 차상위 빈곤층에 해당한다고 볼 수 있다. 따라서 달리 생계방안이 마련되기 어려운 노점상에 대한 단속은 즉각 중단이 되어야 한다.

이를 위해서는 일차적 노점상 문제의 해결을 위한 사회적인 합의기구인 '노점상 대책위'를 구성하여 노점상의 민주적 단체와 시민단체, 서울시해당기관, 상인단체의 참여를 통하여 논의를 해야 한다. 이것부터 시작하면 노점상문제의 해결의 실마리는 마련이 된다고 본다. 나아가 노점상을 둘러싸고 나타나는 다양한 역기능 (노점의 매매․양도․종업원 고용․권리금 여러대의 노점소유 등은 일체 금지해야 한다. 음식물 및 조리노점상은 정기적인 위생검열을 받고, 사행성 노점 및 불법․불량상품 판매를 금지한다.)을 극복하고 순기능(저소득도시빈민의 생계방편, 지역의 풍물거리, 하부유통체계,)를 극대화해야 한다. 지방세법이 정하는 바에 의거하여 도로점용료를 징수하되, 수입과 생활수준에 따라 차등적으로 적용하고 특히 노점간의 수입 격차를 방지키 위해 일정 기간을 정한 순환 영업제, 정기적인 재산조사를 실시한다. 노점상의 관리는 자율관리를 원칙으로 하며 자율관리를 위해 필요한 사안을 행정당국의 전담기구가 지원 보조한다. 위생, 불법, 치안의 문제는 행정당국이 노점상과의 협조 하에 책임을 진다. 마지막으로는 노점상 관련 특별법 제정을 통해 허가제와 합법화를 실시해야 한다. 위와 같은 불법으로 인식되고 탄압 받는 노점상의 상황을 극복하기 위해 공식부문으로 편재하는 방안이기도 하다. 이는 다른 비공식부문 노동자들의 문제도 마찬가지라 하겠다.

6. 마지막으로

서울에서의 도로, 교통, 주택등 도시공간과 거리는 사회적 재생산을 위하여 국가가 관여하거나 단순한 소비와 재생산의 차원만이 아니라 철거민과 노점상들을 포함하여 비공식부문에 종사하는 사람들에게는 자신의 생존을 위해 일하는 생계의 터전이거나 작업장이다. 이들의 이해와 생존에 위협을 가하는 국가권력에 대항하는 또 하나의 대립과 갈등의 장을 넘어 화해와 상생의 공간으로 거듭나야 한다.

[참고자료1 - 성명서(도시연대)]

서울시의도심재개발기본계획변경(안)에 대하여

- 서울시 도심재개발 기본계획 변경안은 철회되어야 한다!

- 서울시는 도심주거 활성화 방안을 다시 수립하라!

서울시는 지난 3월 17일 도심재개발구역에서 주거기능을 도입할 경우 용적률과 높이기준을 완화하는 도심재개발기본계획 변경안을일방적으로 언론에 발표한 후 4월 16일부터 공람공고를 시작하였다. 그러나 서울시의 변경(안)은 절차와 내용에서 상위계획에 정면으로 배치되며, 도심 역사환경 보존과 도심활성화 차원에서도 심각한문제점을 가지고 있다. 따라서 서울시는 기본계획 변경(안)을 철회하고 상위계획에 부합하며, 도심주거를 활성화할 수 있는 보다 바람직한 방안을 다시 수립할 것을 촉구한다.

첫째, 기본계획 변경안은 공론화를 거친 계획과정에 위배된다.

현재 서울시는 2004년 6월을 목표로 ‘청계천 복원에 따른 도심부 발전계획’(이하 도심부 발전계획)을 수립 중에 있으며, 이를 도심재개발 기본계획 재정비안에 반영해야 한다. 그러나 서울시는 현재 수립중에 있는 이들 계획을 무시하고 독단적으로 높이기준(안)을 변경하여 일방적으로 언론에 발표한 후 공람을 실시하고 있다.

이미 공론화 과정을 거쳐 확정 직전에 있는 상위계획의 계획내용을 무시하면서 서울시가 서둘러 기본계획을 변경하려는 것은 청계천복원에 따라 스스로 제시한 계획의 필요성과 계획수립의 절차를 포기하는 것이므로 그 정당성을 인정할 수 없다.

둘째, 기본계획 변경안은 상위계획(안)의 내용에 위배된다.

‘도심부 발전계획’에서는 도심부의 높이기준을 90미터 이하로 유지하고, 도심 주요 조망축과 사적보존 및 청계천 수변경관축 유지를 위해 일부지역의 높이기준을 강화하되, 전략개발지역의 최고높이를 일부 완화하도록 제시하고 있다. 그러나 서울시는 도심 주거기능 활성화를 명목으로 현재 기본계획상의 높이기준(90미터)을 150%까지 완화할 수 있도록 하고 있어 최대 135미터에 이르는 초고층 주상복합의 난립을 조장하고 있다.

이러한 서울시의 변경안은 2004년 2월 발표된 ‘도심부 발전계획(안)‘의 내용에 위배되는 것이며, 이를 상위계획으로 하는 도심재개발 기본계획 재정비안의 기본 틀도 뒤흔드는 것이므로 내용적 정당성도 보장받을 수 없다.

셋째, 도심부의 높이기준 완화는 도심부의 역사환경과 자연환경 보전에 역행한다.

서울시의 기본계획 변경안에 의해 높이기준을 완화하면 종묘, 창덕궁, 경복궁, 명동성당 등의 역사공간과 북악산, 인왕산, 남산 등의 조망을 크게 훼손하게 될 것이다.

서울시가 2001년 도심재개발기본계획 및 도심부 발전계획(안)을 통해 90미터 높이기준을 제시한 것은 사대문안의 역사공간을 보호하고 내사산의 주요 조망권을 모든 시민들에게 제공하기 위함이다. 그러나 최고 135미터의 초고층 주상복합은 도심부의 아름다운 자연경관과 역사문화유산을 일부 상류층이 독점할 수 있게 하는 대신 일반 시민들에게는 답답하고 삭막한 도시경관을 강요하게 될 것이다.

도심주거는 용도용적제 배제와 용적률 인센티브만으로도 사업성 확보가 가능하다. 그럼에도 불구하고 높이기준까지 완화하려는 것은 조망권 독점이 최우선인 초고층 주상복합의 분양성 논리까지 충실히 반영하여 개발업자를 일방적으로 편드는 균형잃은 정책이며, 사대문안을 부동산투기의 각축장으로 제공하는 격이다. 주택재개발이 주택공급논리로 서울의 도시경관을 파괴했던 일을 도심재개발이 또 다시 반복해서는 안 된다.

넷째, 도심부의 높이기준 완화는 도심부 활성화에 역행한다.

초고층 주상복합은 도심부에 활기를 불어넣는 개발방식과도 정면으로 위배된다. 도심부는 저층부를 활성화시킴으로써 보행자를 유인하여 거리에 활력을 불어넣는 방식으로 개발되어야 한다. 그러나 초고층 주상복합은 그들만의 성채를 형성하고 공개공지를 독점하며 넓기는 하되 보행자를 외면하는 재미없는 거리를 조성하여 오히려 도심부의 활력을 저해하게 될 것이다. 초고층 주상복합에 수반되는 세대당 2-3대의 주차장 또한 대중교통과 보행위주의 서울시 도심교통정책에 역행하는 것이다. 서울시는 초고층 주상복합이 도심주거의 최적 대안이 아님을 인식하고 이제부터라도 서울 도심에 어울리는 도심주거 유형에 대한 고민을 새롭게 시작해야 한다.

따라서 서울시가 계획수립의 절차적 정당성과 내용의 정당성을 확보하기 위해서는 기본계획 변경을 위한 합리적 공론화 절차를 다시 밟아야 하며, 도심부의 역사문화환경과 자연경관을 보존하고 도심부를 활성화하기 위해서는 초고층 주상복합이 아닌 새로운 도심주거의 대안을 제시하기를 촉구한다.

<우리의요구>

1. 서울시는 도심부발전계획과 위배되는 기본계획 변경(안)에 대해 해명하라.

2. 서울시는 도심재개발 높이기준 완화(안)를 철회하고 대시민 공론화의 장을 마련하라.

3. 서울시는 도심부 활성화를 위한 새로운 도심주거유형을 제시하라.

도 시 연 대

[참고자료2 - 성명서(문화연대)]

서울시는 다양한 시민활동이 주체가 되는

시청앞 광장을 조성하라 !!

서울시는 2002년 월드컵 거리응원으로 세계적 명소가 된 광화문과 시청 일대에 시민광장을 조성하고, 2005년까지 승용차 중심의 기존 교통체계를 보행자 중심으로 전환한다는 취지 하에 광화문~서울역 간 보행로 확충사업을 추진 중이다. 이러한 사업의 1단계로 시청 앞 광장을 ‘도시환경개선’과 ‘시민들의 휴식 공간 확대’를 위해 4천4백평의 규모로 조성 중에 있다. 그러나 현재 서울시는 시청앞광장 조성사업을 원칙을 무시하고 졸속행정으로 진행하고 있다. 우리는 시청앞광장이 해방 이후 반세기 동안 잊혀진 광장 문화를 정립하는 데 시금석이 될 것으로 판단하며, 이에 문화연대는 광장의 사용자이자 주체인 시민이 중심이 되는 올바른 시청앞광장을 조성할 것을 서울시에 촉구한다.

지난 15일 서울시는 <서울특별시청광장이용및관리에관한조례제정(안)>을 입법예고 하였다. 그러나 이 안은 서울시가 애초에 내세웠던 오픈 스페이스 개념의 광장에도 전면 배치된다. 서울시가 광장사용에 관하여 ‘사용자’는 사용일 두달 전(60일 전부터 35일 전)까지 시장에게 사용을 신청하고 허가를 받아야만 하도록 하고 있으며 게다가 시간당 평당 10원, 전체 약 13만원의 사용료까지 부과하고 있기 때문이다. 이러한 조항은 광장이 가지는 공공성을 훼손하는 것이다.

또한 이 안은 “‘사용’이라 함은 광장의 일부 또는 전부를 점유, 이용함으로써 불특정 다수 시민의 광장에서의 자유로운 통행과 이용을 제한하는 행위를 말한다”라고 정의하고 있다. 이러한 규정은 ‘사용’이라는 용어에 대한 해석에 논란의 여지가 많아 시민들의 집회를 봉쇄할 근거로 작용될 우려가 크다. 시청앞광장은 운영 관련 조례를 통해 볼 때 시각적으로만 개방형이지 실질적으로는 폐쇄형 광장이다. 결국 사시사철 푸른 잔디광장은 적극적인 접근과 행위는 억제하고 소극적인 휴식이나 문화행사만 허용되는 조경적 광장에 불과할 것이다.

한편 서울시는 시민이 참여하여 함께 공감할 수 있는 광장을 만들고자 2002년에는 조성위원회를 구성하고, 2003년 1월에는 대대적인 현상공모를 실시하였다. 공모결과 광장바닥에 LCD모니터를 설치하는 ‘빛의 광장’안이 당선되었다. 그러나 서울시는 재정과 기술적인 이유를 핑계로 광장조성을 차일피일 미뤄오다 2003년 12월 당선자들과 조성위원 누구도 참석시키지 않은 채 시장보좌관회의를 열어 ‘2004년 하이서울페스티벌’개막 일정에 맞춰 ‘임시 잔디광장’을 조성키로 결정했다. 설계 당선안을 장기과제로 미루고 임시로 ‘잔디광장’을 조성한다는 서울시의 결정은 전형적인 예산낭비 행정이다.

이러한 서울시의 일방적인 결정은 건축가의 위상을 위협하는 것으로 행정의 편의만을 고려한 비민주적 행정의 실례이다. 또한 보다 근본적으로는 서울시가 내세운 시민들의 참여를 통한 시민광장을 조성하겠다는 계획이 허울에 불과했음을 증명하는 것이다. 실제 서울시가 제시한 방법은 시청 앞 광장에 대한 3차에 걸친 여론조사와 ‘잔디광장’의 명칭공모 뿐이다. 결국 서울시는 5월에 예정된 ‘하이서울 페스티발’ 개최에 맞추어 과시형 경관광장을 조성한다는 비난과 졸속행정이라는 비판을 면할 수 없을 것이다.

광장과 같은 공적공간은 자유로운 접근과 표현이 보장되는 공공성을 그 핵심으로 한다. 즉 광장경영의 핵심은 여러 가지 가능한 일이 벌어지도록 비워 두는 것이다. 서울시가 독단적으로 추진하는 잔디밭 광장은 사실상 잔디 공원에 불과하며 따라서 명색만 광장일 뿐 거추장스러운 공원이 광장으로서의 역할을 해낼 것으로 기대할 수 없다. 전세계적으로 광장은 기본적으로 비워진 공간을 전제로 한다. 그것은 비움의 공간미학이 그 속에서 시민 구성원들의 하나로 획일화 될 수 없는 다양한 창의적 활동을 가능하게 하기 때문이다. 단적으로 서울시는 공원과 광장이 기능과 활용도에서 엄청나게 차이가 난다는 점부터 재인식해야한다. 그러므로 공공공간으로서의 광장을 실현하기 위해 조성단계에서부터 건축가를 비롯한 전문가와 시민의 형식적이 아닌 실질적인 참여방식이 근본적으로 마련되어야 한다.

이에 문화연대는 서울시가 시민의 자유로운 접근과 적극적인 표현이 보장되는 시청앞광장운영안을 마련할 것을 요구한다. 또한 일방적으로 변경된 설계안에 대한 공식적인 해명을 촉구한다. 아울러 시청앞광장 조성에서부터 시민이 중심이 되는 행정의 원칙을 재정립하고 실현할 것을 촉구한다.

<우리의 요구>

1. 서울시는 시민의 자유로운 접근과 적극적인 행위가 보장되는 시청앞 광장 운영안을 마련하라.

2. 서울시는 일방적으로 변경된 설계안에 대해 공식 해명하라.

3. 서울시는 시민이 중심이 되는 행정의 원칙을 재정립하고 실현하라.

3월 29일

문 화 연 대(직인생략)

[참고자료3]

지역균형발전 전략으로서의

서울시 뉴타운개발사업의 한계

윤인숙 / 연세대학교 BK21 지역균형발전사업단 박사후연구원

I. 서론

본 논문은 현재 서울시의 정책목표인 지역균형발전 실현을 위한 전략의 적실성이라는 측면에서 뉴타운개발사업을 고찰하는데 그 목적이 있다.

이를 위해 먼저 서울시 지역불균형 실태와 지역균형발개발의 필요성을 살펴보고, 서울시가 제시하고 있는 지역균형발전사업의 목적을 서술한다. 그리고 서울시가 지역균형개발 전략의 일환으로 추진하고 있는 뉴타운개발사업의 등장배경과 그 성격을 고찰한 후, 지역균형발전을 달성하는데 있어서 뉴타운개발사업이 가지는 한계를 지적하고 개선방향을 제시해 보고자 한다.

II. 서울의 지역격차

지역격차란 지역의 단위를 어떻게 구분하느냐에 따라 달라질 수 있다. 국토 전체를 놓고 볼때는 수도권과 비수도권의 지역격차가 존재하며, 수도권만을 놓고 볼 때는 서울과 비서울간에 지역격차가 존재한다고 말할 수 있다. 그리고 같은 서울내에서도 자치구별로 지역격차가 존재할 수 있다. 엄밀한 의미에서 볼 때, 서울에서 지역격차가 존재한다고 말하는 경우 그 지역은 강남, 서초, 송파, 강동구를 포함하는 동남권과 그 이외의 지역으로 나눌 수 있으며 지역격차란 이 두 지역간에 존재하는 격차를 의미한다. 그러나 일반적으로 서울의 지역격차는 강남강북격차로 부르고 있다.

서울의 강북지역은 1968년부터 시작된 강남개발과 수도권 재배치법의 시행으로 인구집중억제와 도심기능분산 등, 한강이남지역에 비해 차별적인 규제를 받아왔다. 강북의 4대문안 도심에는 인구집중 유발시설을 비롯하여 일부 생활편익시설의 입지가 제한되었고 용적율, 건폐율 등 개별 건축에 대해서도 규제가 강화되었으며, 도심에 있던 명문고등학교와 도심부적격기능으로 결정된 시설들은 강남이나 시외곽지역으로 이전되었다.

여기서 강남이라 함은 강남구, 서초구, 송파구, 강동구 등 한강이남지역의 동쪽지역, 이전의 영동지역을 말함.

지난 30여년 동안 지속되어 온 강북의 도심규제와 기성시가지 정비의 부족, 그리고 강남위주의 도시개발은 강남지역으로 자본과 자산계층이 집중하는 결과를 낳았다. 서울시는 강남개발을 추진하면서 상류층을 유인함으로써 분양성을 높이기 위해 단독주택의 경우는 최소대지면적 규제(대지면적 70평, 건평 25평 이상)를 실시하고 중대형 평형 위주의 아파트를 건설하도록 하였다. 또한 강북 도심에 입지하고 있던 명문고등학교의 강남이전을 정책적으로 촉진하면서 강북에 살던 중산층 이상 계층의 주거이동을 성공적으로 유인하였다. 이러한 주택공급 및 교육환경조성에 따라 차별적인 주거환경을 획득하고자 하는 중산층이 대거 이주하였으며 서초, 강남구는 여타 지역과 확연히 구별되는 주거지가 되었다.

또한 계획적 시가지개발에 따라 도로, 공원 등의 기반시설이 잘 정비되고, 도심분산 및 부도심육성정책에 따라 강남이 부도심으로 설정되면서 주거기능 이외에 업무기능과 고급서비스기능까지 입지하게 되어 강남에는 부동산자본과 산업자본까지 몰리게 되었다. 그 결과 강남･강북간에는 지역경제수준의 격차, 주거수준의 격차, 사회계층의 격차가 두드러지게 되었다. 그리고 지역주민의 경제수준격차는 교육적, 문화적 수준의 격차로까지 이어졌으며, 마침내는 한강을 사이에 두고 차별적인 지역정서와 상호 배타적인 관계마저 형성하게 되었다.

서울시는 강북억제정책과 강남집중개발에 따른 강남･강북 격차를 심각한 도시문제로 인식하고, 1990년부터는 강남･강북균형발전으로 정책방향을 선회하였다. 이 시기에 시행된 균형발전정책의 주요내용으로는 강북 건축규제 완화, 도시구조의 다핵화 추진, 도시기반시설의 강북우선 확충, 강북교육환경개선, 주거 및 생활환경개선, 강북지역 이미지 개선, 도심공동화 방지 및 활성화 등을 들 수 있다. 그러나 이들 정책은 제도와 조직, 그리고 예산이 뒷받침되지 못하여 실효성에 한계가 있었으며, 지난 10년동안 강남･강북격차는 완화되기보다 오히려 확대, 심화되어 왔다.

양재섭, 2003, p.4

강남･강북격차는 구체적으로 재정, 도로 등 기반시설, 주택과 생활여건, 산업경제부문, 교육부문 등에서 파악할 수 있다. 먼저 재정부문에서 재정력지수(기준재정수입액/기준재정수요액)는 강남구가 197.4인 반면 강북구는 32.4로 강남구가 6배 이상이다. 기반시설에서는 1인당 도로면적이 서초구가 12.3m2인 반면 관악구는 5.0m2로 2.46배, 문화시설수도 강남구가 1만당 2.2개인 반면 강북구는 0.2개로 11배, 정보화지수(인프라+정보비용+정보화지원지수)도 강남구가 195인 반면 도봉구는 83으로 그 차이가 크다. 인구계층에서도 대졸이상 인구비율이 서초구가 40%인 반면 중랑구는 15% 등으로 그 격차가 크다.

서울시, 2003, p.3

<표1> 서울시 지역격차 주요지표

지표	설명	평균	최고	최저
30년이상 노후주택비율	30년이상 경과주택	4.5%	종로구(23.4)	강남구(0.1)
1인당 도로면적	도로면적/인구수	7.68m2	서초구(12.3)	관악구(5.0)
재정력지수(최근3년평균)	기준재정수입/기준재정수요	62.4%	강남구(197.4)	강북구(32.4)
중대형승용차등록비율	중대형승용차수/숭용차등록대수	56.2%	강남구(69.4)	관악구(48.2)
대졸이상인구비율	대졸이상인구/6세이상인구	23.4%	서초구(40.0)	중랑구(15.0)
학생1인당입시학원수	입시관련학원수/중고생인구	7.8개	강남구(17.3)	중 구(0.5)
정보화지수	(인프라+정보이용+정보화지원지수)/3	105	강남구(195)	도봉구(83)
1인당공원면적	공원면적/상주인구	14.1m2	종로구(52.8)	동대문(2.2)
인구만명당 병원수	병원수/만인	10.3개	중 구(33.2)	강북구(6.4)
인구만명당 문화시설수	문화시설수/만인	0.7개	종로구(11.1)	구로구(0.1)
자료 : 서울시, 2003

물리적 환경 측면에서 강남･강북 격차는 도시기반시설 수준에서 심각하게 나타나고 있으며, 그 격차는 재정수준의 차이로 인해 더욱 확대되고 있다. 즉, 현행 종토세와 재산세 위주의 지방세 구조하에서는 잘 사는 구는 양질의 도시 기반시설과 함께 투자재원이 풍부한 반면, 그렇지 못한 구는 투자수요는 폭증하는 반면 재원이 빈약하여 그 격차가 갈수록 악화되는 소위 “빈익빈 부익부” 구조가 고착화되는 경향을 보여주고 있다. 2002년 강남구 총예산은 서울 25개 자치구중에서 가장 많은 2천9백억원으로, 이는 충주시와 맞먹고 경기도의 의왕시, 동두천시, 연천군 세곳을 합친 것 만큼 크다. 현재 서울시 25개 자치구에서 중구, 강남구, 서초구 등은 서울시로부터 재정적 지원을 받지 않아도 될 정도로 재정적 기반이 튼튼하다.

｢뉴타운개발 및 균형발전촉진지구사업｣, 서울시 지역균형발전추진단, 2003.11.18, pp.3-4

“서울 강남･북 지역격차해소전략”, 이주희, 2002.6, 도시문제, P.97.

주거수준 역시, 주택보급율과 1인당 주거면적은 강남, 서초구가 가장 높다. 주택가격과 주택가격상승율도 강남지역이 압도적으로 높다. 2002년 1월 현재 강남구 아파트의 평당 거래가격은 1,458만원으로 최저수준인 금천구의 474만원의 3배에 달하고 있다.

1727개 단지 85만 7천가구 조사, 유니에셋자료, 양재섭, 2003에서 재인용

강남강북 지역격차는 교육부문에서 가장 논란이 되고 있는데. 이는 명문대학 진학률로 표현되고 있다. 2000년 진학률을 구청별로 분석한 결과에 의하면 서울대 진학률은 강남, 서초가 압도적으로 높으며, 외국어고 진학에서도 강남지역 중학교 출신비율이 높다. 강남지역의 대학진학률이 높은 이유야 어떻든, 교육열이 높은 한국적 상황에서 이러한 지역별 진학률의 격차는 최근의 교육환경 변화(수능시험의 난이도 상승, 경기도 신도시의 고교평준화)를 계기로 소위 ‘강남러쉬현상’을 야기하게 되었다.

H외고의 2002년 3월 입학생중 62%가 강남지역 학생이며 D외고도 50% 이상이 강남출신임(이주희, pp.101-2)

강남의 명문대학 진학율이 높은 이유는 강남의 공교육환경이 양호하기 때문이라기 보다는 학원과 과외등의 사교육환경이 잘 조성되어 있다는 사실에 기인하는 바가 크다. 그리고 사교육의 질적수준은 부모들의 경제력에 의해 좌우되므로 강남의 높은 대학진학율은 결국 강남에 고소득층이 밀집하여 살기 때문이라 할 수 있다.

그러나 이러한 강남강북격차가 왜 문제인지, 이러한 지역격차로 인해 어떤 문제가 발생하였는지는 다시 한번 생각해 볼 필요가 있다. 일반적으로 지역개발이론에서 거론하는 문제지역은 낙후지역, 미개발지역, 침체지역, 과밀지역으로 구분된다. 낙후지역이란 제한된 산업에 따른 낮은 주민소득으로 심각한 인구유출을 경험하고 있는 지역이며, 미개발지역이란 개발의 영향과 혜택을 전혀 받지 못하고 방치된 지역이다. 침체지역은 한때는 번성한 지역이나 여건의 변화나 자원의 고갈 등으로 지역경제가 쇠퇴한 지역이며, 과밀지역은 타지역에 비해 인구와 산업이 과도하게 밀집하여 심각한 도시불경제가 발생하는 지역이다. 강북지역은 이중 일종의 침체지역으로 분류될 수 있으나, 침체지역에서 일반적으로 발생하는 지역경제의 쇠퇴와 높은 실업율, 그리고 심각한 인구유출을 경험하지는 않고 있다는 점에서 문제지역이라고 할 수 없다. 강북 기성시가지는 비록 주거환경은 노후되어 있지만 인구유출로 인해 공가로 방치된 주택은 거의 없으며 강북주민만의 실업율 증가도 없다. 그럼에도 불구하고 현재 강북지역이 지역균형발전 차원에서 문제지역으로 인식되는 이유는 무엇일가? 이는 주택수요가 강남으로 집중하여 강남의 주택가격이 폭등하고 그 결과 강남과 강북간에는 주택을 매개로 한 자산가치의 급격한 차이가 발생하고 있으며, 이러한 자산가치격차가 소득격차를 훨씬 능가하고 있다는 사실에 근거하고 있다. 따라서 일반적인 지역균형개발의 목표가 지역간 소득격차의 완화인 것처럼, 지역간 자산가치격차의 완화도 지역균형개발의 목표가 된 것이다.

하성규 등, 지속가능한 도시개발론, 1999, p,23

III. 서울시 뉴타운사업

1. 뉴타운의 등장배경

지난 30여년 동안 지속되어 온 강북규제와 강북 기성시가지의 방치, 그리고 강남위주의 도시개발로 인해 강남･강북간에는 경제수준의 격차가 두드러지게 되었다. 서울시는 지난 1990년부터 강남북 지역격차를 문제로 인식하고 지역균형발전으로 정책방향을 전환하였으나 지난 10여년 동안 지역격차는 더욱 심화되었다. 급기야 2000년 11월 서울시 의회는 자치구간 삶의 질 격차와 재정격차에 대한 문제를 본격적으로 제기하였으며, 2002년 6월 지방선거에서는 지역균형발전이 후보자들의 주요 공약사항으로 등장하게 되었다.

이명박 시장은 취임 직후인 2002년 7월 지역균형발전추진단을 구성하였고, 2002년 10월 시정운영 4개년계획을 발표하면서 지역균형발전사업의 일환으로서 강북 노후주거지의 주거환경정비를 위한 뉴타운개발사업을 발표하였다. 뉴타운사업은 2001년 말부터 일기 시작하여 2002년 후반기 들어 더욱 심각해진 강남 주택가격의 폭등에 대한 언론보도가 그 계기가 되었다. 강남의 주택가격폭등으로 인해 발생한 강남투자자들의 엄청난 불노소득과 주택을 둘러싼 지역간 자산상의 격차는 지방 뿐 아니라 강북지역 주민들에게까지 상대적 박탈감을 자극하였으며, 중앙정부와 지방정부 모두 이를 중요한 사회적 이슈로 인식하게 되었다.

4개년 계획에는 뉴타운개발, 균형발전촉진지구, 재래시장활성화, 지역균형발전지원조례제정, 동북부지역 교통여건해소 등이 있다

강남 부동산투기 및 가격상승 원인에 대해서는 여러 주장이 제시되었는데, 이들 주장의 공통사항은 강남의 주택이 투기를 유발할 만한 희소재라는 것이었다. 즉, 강남에는 계획적 개발에 의해 조성된 쾌적한 주거지와 기반시설, 다양한 생활편의시설, 명문학원을 중심으로 한 훌륭한 사교육시스템이 갖추어져 있으며, 제2의 도심으로서 주변에 직장이 풍부하기 때문에 주택수요가 집중될 수 밖에 없다는 것이다.

이러한 강남 주택가격 폭등을 해결할 수 있는 대안으로는 수도권의 신도시개발과 강북개발이라는 두 가지 방안이 제시되었다. 신도시개발은 중앙정부의 입장으로서, 강남의 주택가격폭등은 그 동안의 주택공급이 중산층 이하계층을 주요대상으로 한 것이어서 고급주택 수요자들을 위한 주택공급이 부족하며, 따라서 고급수요자들을 위한 신도시개발이 필요하다는 논리에 근거하고 있다. 반면 강북개발은 서울시의 입장으로서, 그간의 수도권 신도시개발에 반감을 가지고 있던 서울시는 강북의 노후주거지 재개발을 주택공급도 늘리고 강남강북간 지역격차도 해소하면서 강남으로 향한 유효수요를 유인할 수 있는 방안으로서 적극 받아들이게 되었다. 그간 수도권 신도시 개발이나 대규모 택지개발에는 반대하면서도 기성시가지의 재정비를 통한 주택공급에 대해서는 조심스런 자세를 보이던 서울시로서는 강남주택가격 급등이 좋은 계기를 제공해 준 셈이다.

윤인숙, 2002, pp.69-70.

서울시는 강북개발의 필요성을 다음의 세 가지 차원에서 제시하고 있다. 첫째, 강북개발은 강북에 사는 시민의 삶의 질 개선차원에서 필요한 사업이라는 것이다. 강북지역에는 서울인구의 절반이 넘는 인구가 살고 있는데 지역격차는 시정이 기본 목표로 추진하는 시민 삶의 질과 시민통합을 저해하는 것으로 필히 해결해야 할 과제라는 것이다. 둘째, 지역격차라는 도시문제 해결을 위해 필요하다는 것이다. 강북 기성시가지의 주거환경 악화는 강남 수요를 폭발적으로 증대시키고 이것이 부동산가격의 불안으로 이어지고 있으므로 강북지역에 고품격의 경쟁력있는 주거환경을 조성하고 주택을 공급하여 강남으로 집중되는 수요를 억제하고 흡수함으로써 장기적으로 주택문제, 부동산가격안정에 기여하고자 한다는 것이다. 셋째, 종합적 체계적 재개발을 위해 필요하다는 것이다. 그간 재개발사업은 재개발기본계획 시행에도 불구하고 민간에 의해 도시기반시설이 확보되지 않는 마구잡이식 개발이 이루어져 왔으므로, 더 늦기 전에 강북을 종합적이고 계획적으로 개발하여 지속가능한 발전공간으로 조성하고자 한다는 것이다. 현재 서울시는 강북개발의 주요 추진전략으로서 우선 시민 삶의 질 개선과 도시문제해결을 위한 전략사업으로서 뉴타운개발사업에 정책의 무게를 두고 있다.

서울시, 2003.11.18, pp.3-6

2. 뉴타운개발사업의 성격

서울시는 강북개발의 목표로서 ‘시민 삶의 질 개선’, ‘지역불균형발전 해소’, 그리고 ‘도시문제개선’을 들고 있다. 그리고 이의 해결을 위한 정책과제로는 시민 삶의 질과 직접적 관련이 있는 ‘주거환경의 개선’, 도시기능의 일부지역 집중 해소를 위한 ‘도시공간구조의 다핵화’, 이를 담아낼 ‘도시기반시설의 확충’, 지역별로 개발을 촉진시킬 수 있는 ‘전략지역개발’, ‘지역간 재정격차 해소’, ‘교육환경개선’, ‘주민의 거주지역에 대한 자긍심 고취’ 등을 제시하고 있다. 이 중 뉴타운개발사업은 주거환경개선을 목표로 하는 핵심사업이다. 이렇게 서울시도 내세우고 있는 바와 같이 뉴타운개발사업은 주거환경개선사업으로서, 본질적으로 기성시가지의 재개발이자 도시정비사업이다. 도시재개발은 도시시설이 불량하거나 기능을 다하지 못하는 지역에 시설을 정비하고 도시기능을 회복하기 위해 이루어지는 것으로 기반시설이 불량한 강북지역은 충분히 정비의 대상이 된다.

사실 강북 기성시가지의 열악한 주거환경은 어제 오늘의 일이 아니다. 그간의 서울시 도시개발은 외곽의 미개발지를 대상으로 한 신시가지건설과 전면철거방식에 의한 불량주택재개발사업에 집중하였다. 강북의 기성시가지 문제는 한편으로는 신도시개발과 다른 한편으로는 무허가불량주택재개발에 가려져 그 문제가 제대로 드러나지 않았으며, 주거환경이 나날이 악화되고 있음에도 불구하고 아무런 대책없이 방치되어 왔다. 물론 기성시가지 정비의 필요성은 인식하지만 그 범위나 개발방식 등, 고려해야 할 사항이 워낙 많고 복잡하여 본격적으로 논의되지 못한 점도 있다. 강북 뉴타운개발은 노후 기성시가지의 정비를 본격적인 논의의 대상으로 만든 계기가 되었다는 점에서 기여한 바가 크다.

기성시가지의 정비는 크게 두 가지 관점에서 접근할 수 있다. 하나는 도시공간구조의 관점에서 접근하는 것이며, 다른 하나는 생활세계의 관점에서 접근하는 것이다. 그러나 이 둘은 서로 별개의 것이 아니며 통합적으로 추구해야 할 관점이다. 즉 기성시가지의 정비는 도시공간구조차원에서 전체 시가지의 상을 설정하고 효율적인 정비방안을 모색해야 하며, 다른 한편으로는 기존 주민의 생활과 지역성을 유지할 수 있도록 해야 한다. 그러나 서울시의 뉴타운개발사업은 기성시가지 정비의 본래 목적과는 달리, 지역격차완화와 지역균형발전에 중점을 두고 추진되고 있어 “공공에 의한 계획적 난개발”을 초래할 것이라는 등의 비판을 받고 있다. 서울시는 강북개발의 필요성을 여러 가지로 제시하고 있지만 뉴타운개발사업의 기본발상은 “강남, 강북간의 불균형을 해소하고 지역균형발전을 도모하기 위한 방안으로서, 품격있고 경쟁력을 갖춘 21세기형 주거환경을 조성하여 강남의 수요를 줄이고 서울의 경쟁력을 향상시켜 시민의 삶의 질을 높이는 데” 있는 것이다.

小林重敬,山本正堯, 1999, 홍인옥, 2002, p42에서 재인용

홍인옥, 2002, pp.40-42.

최막중, 2002, p.33.

이처럼 뉴타운개발사업의 성격은 기본적으로는 기성시가지의 재정비사업이지만, 다른 한편으로는 서울시의 지역균형발전을 위한 전략적 사업으로서 규정할 수 있다. 그러므로 뉴타운개발사업은 재정비의 목표와 지역균형발전의 목표를 동시에 추구해야 한다. 재정비의 목표는 앞에서 설명한 바와 같이 도시공간구조의 효율적 재구성과 생활세계의 유지이며, 지역균형발전의 목표 역시 그 안에 살고 있는 사람들을 위한 발전이 되어야 한다. 지역균형발전을 둘러싸고는 ‘무엇을 위한 균형이냐’에 대한 논쟁이 계속되고 있지만, 장소보다는 그 장소에 살고 있는 사람을 위한 발전을 추구하는 것이 진정한 의미의 균형발전이라는 데에는 대부분이 동의하고 있다. 따라서 재정비사업이자 지역균형발전사업인 뉴타운개발사업은 그 안에 살고 있는 사람들을 위한 사업이 되어야 하며, 도시공간구조적 차원에서는 지역적으로 지속가능한 도시재정비 사업이 되어야 한다.

이정식, 2001.4, pp.3-5

3. 뉴타운개발사업 추진현황

서울시가 제시한 뉴타운개발 대상지역의 조건은 첫째, 노후불량주택 밀집지역으로 재개발사업이 추진되고 있거나 추진예정인 지역으로서 동일 생활권 전체를 대상으로 체계적인 개발이 필요한 지역, 둘째, 미개발지나 저개발지 등 개발밀도가 낮은 토지가 산재하고 있어 종합적인 신시가지개발이 필요한 지역, 셋째, 도심 및 그 인근지역의 기성시가지가 무질서하게 형성되어 있어 주거, 상업, 업무 등 새로운 도시기능을 복합적으로 개발, 유치할 필요가 있는 지역 등으로 되어있다. 이러한 구분은 서울시 전체의 열악한 주거지역을 유형화한 것으로 타당성이 있다.

뉴타운개발의 사업유형은 위의 대상조건에 맞춰 주거중심형 뉴타운, 도심형뉴타운, 신시가지형의 3가지로 나뉘어지고 있다. 먼저 주거중심형 뉴타운은 주택재개발구역, 노후불량주거지 밀집지역 등을 중심으로 인근 생활권지역에 대한 전체 도시기반구조를 개선하는 사업이며, 여기서 도시기반시설은 공공이 담당하고 주택재개발은 전체 개발계획에 의거하여 주민이 직접 개발하거나 주민이 희망하는 경우에는 공영개발도 추진할 계획이다. 둘째, 도심형 뉴타운은 도심과 그 인근지역에 주거, 상업, 업무기능 등을 복합개발하는 사업으로 직주근접형 도심코뮤니티를 조성하는 사업이다. 셋째, 신시가지형 뉴타운은 대규모 미개발지 등을 대상으로 주거, 상업, 문화기능을 갖춘 신시가지를 조성하는 사업이다.

서울시는 이러한 3개 사업유형에 따라 1차로 길음, 왕십리, 은평을 시범지구를 지정하고 서울시가 주체가 되어 지난 1년간 개발계획을 수립하였다. 각 지역의 추진상황을 보면 길음은 뉴타운지구내 대부분의 지역이 기존의 주택재개발기본계획에 포함되는 곳으로 개발계획 수립이 큰 어려움없이 진행되었다. 반면 왕십리는 주택재개발기본계획에 포함되어 있어 민간업체가 지구지정작업을 추진중이었으나 지구지정요건을 충족하지 못하여 재개발지구로 설정되기 어려운 상황에서 서울시가 뉴타운지구로 지정하고 개발계획을 수립하였다. 그러나 민간재개발을 요구하는 주민들의 극심한 반대로 인해 공영개발을 포기하고 이미 수립한 개발계획을 지구단위계획 형태로 적용할 예정이다. 은평은 개발제한구역 해제를 앞두고 난개발이 예상되는 지역으로서 뉴타운지구로 선정되었으나 이 지역 역시 한편으로는 존치를 주장하는 주민들과 다른 한편으로는 높은 보상을 요구하는 주민들에 의해 사업추진에 많은 어려움을 겪고 있다.

<표2> 뉴타운 시범지구 현황

구분	지구명	사업유형	면적(m2)	세대수	건립 가구수	개발방식
강북권	길 음	주거중심형	950,000	11,536	13,730	민간 주택재개발사업 (8개구역- 시행중4, 미시행4)
도심권	왕십리	도심형	324,000	4,275	6,000	민간 주택재개발사업 (3개 재개발구역 - 미시행 3)
서북권	은 평	신시가지형	3,593,000	8,721	11,500	공영 도시개발사업 (그린벨트해제예정지역)

시범지구에서 개발계획 수립의 어려움을 경험한 서울시는 뉴타운 개발의 주체를 자치구와 주민으로 설정하고, 시는 자치구와 지역주민의 노력과 의지에 상응한 지원을 할 예정이다. 서울시는 이러한 원칙에 따라 올해 초 자치구로부터 2차 뉴타운지구지정 신청을 받아 지난 11월 18일 2차 지구로 12개 지구를 발표하였다. 이 12개 지구중 한남, 전농, 중화, 미아, 가좌, 아현, 천호, 신청, 방화, 노량진 등 10개 지구는 주거중심형이며 종로와 영등포의 2개 지구는 도심형이다. 서울시는 2차 대상지중 개발기본계획이 완료되거나 지역주민 등과의 이해관계가 조정되는 등 개발준비가 완료된 지역부터 우선산업 시행지구를 선정, 개발할 방침인데, 2004년 9월까지 5곳 이상을 우선사업 시행지구로 선정한다는 계획이다.

2차 뉴타운 선정지구를 보면 뉴타운 개발대상은 기성시가지의 노후주거지역이 대부분으로서, 뉴타운사업의 기본성격이 기존 노후주거지의 재정비사업임을 확인할 수 있다. 서울시는 뉴타운 선정대상을 발표하면서 이들 대부분이 기존의 주택재개발기본계획에 포함되어 재개발구역으로 설정된 지역이라고 하였다. 그러나 12개 지구중 10개 주거중심형지구중에는 주택재개발기본계획에 포함되지 않은 지구가 4개이며, 주택재개발기본계획에 포함된 지구의 경우도 전체지구 중 일부만이 재개발구역으로 설정되어 있다. 따라서 주택재개발기본계획에 포함되지 않은 지역의 경우는 주택재개발방식에 의한 사업추진이 어려운 곳이다. 서울시는 이러한 문제를 해결하기 위해 뉴타운지구로 지정된 곳에서는 재개발지구 지정요건을 완화할 예정이며, 재개발사업으로 추진이 어려운 경우에는 도시개발방식을 적용할 예정이다. 건교부도 서울시 뉴타운사업을 지원하기 위해 최근 도시개발 업무지침을 개정하여 미개발지가 50% 이상일지라도 낙후지역으로서 계획적 개발을 할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 도시개발사업을 허용하도록 하였다. 이러한 추진방향에 의하면, 현재 재개발기준에 의거하여 재개발구역 요건을 충족하지 못한 곳, 즉 주택의 밀집도나 노후도, 지구의 기반시설여건상 재개발을 하기에는 아직 시기가 도래하지 않아 주택재개발사업이 어려운 경우일지라도 전면 철거재개발이 이루어지게 될 것이다.

“뉴타운지역은 서울시 재개발기본계획에 포함되지 않더라도 재개발구역지정 요건만 갖추면 재개발추진이 가능해진다. 또 뉴타운의 경우 재개발지정요건의 호수밀도는 현 ha당 80가구에서 60가구 이상으로 크게 완화된다. 서울시는 내년 3월 확정되는 서울시 재개발기본계획에 포함되지 않더라도 재개발구역지정요건만 갖추면 재개발사업을 허용키로 했다......”(헤럴드경제, 2003.12.3)

<표3> 뉴타운 2차지구 현황

구분	뉴타운지구명	사업유형	면적(m2)	세대수	노후주택 비율(%) (27년이상)	비고
도심권	교 남	도심형	226,871	1,044	43.3	도심재개발
	한 남	주거중심형	1,095,800	16,528	22.1	주택재개발기본계획포함
	전 농	주거중심형	903,967	14,205	37.2	주택재개발기본계획포함
동북권	중 화	주거중심형	510,517	7,480	23.7	-
	미 아	주거중심형	620,000	9,559	47.7	주택재개발기본계획포함
서북권	가 좌	주거중심형	1,180,000	17,303	41.3	주택재개발기본계획포함
	아 현	주거중심형	1,156,000	16,600	31	주택재개발기본계획포함
동남권	천 호	주거중심형	412,000	2,780	21.3	-
서남권	신 정	주거중심형	700,700	13,487	35	주택재개발기본계획포함
	방 화	주거중심형	472,700	7,069	55	-
	노량진	주거중심형	762,160	11,871	36	-
	영등포	도심형	260,162	2,374	81	도심재개발

IV. 지역균형발전 전략으로서 뉴타운의 한계

서울시의 뉴타운개발사업은 서울시도 주장하고 있는 바와 같이 그간 이루어졌던 재개발사업에 대한 비판을 수용하여 생활권단위의 광역적 재개발을 계획하고 기반시설설치 등에 대한 공공의 역할을 강화할 예정이다. 또한 원주민재정착 방안과 생활기반유지 방안, 강북의 정체성과 역사성을 유지하는 방안 등에 대해서도 나름대로 고민하고 있다. 이러한 점에서 뉴타운사업은 긍정적인 측면이 많으며 기존의 재개발사업과는 분명 차이가 있다.

그러나 재정비사업이자 지역균형발전사업인 뉴타운개발사업은 그 안에 살고 있는 사람들을 위한 사업이자, 지역적으로 지속가능한 도시재정비 사업이 되어야 한다. 이러한 관점에서 이 장에서는 뉴타운개발사업이 “강북주민을 위한 개발”이며, “지역적으로 지속가능한 개발”인지의 두 가지 측면에서 그 한계를 지적해 보고자 한다.

1. 강북주민을 위한 개발인가

(1) 주민이 아닌 장소의 개선을 위한 개발

뉴타운개발사업은 그 궁극적인 목적이 기존 주민을 위한 생활환경개선이 아니라 강남수준의 고품격 주거지를 조성하기 위한 장소 자체의 개선이라는 점에서 첫번째 한계가 있다. 기존의 강북 노후주거지에 강남수준의 고급주거지를 조성하려면 그에 상응한 중산층 이상의 수요가 따라주어야 하는데, 기존의 주민들은 그만한 지불능력이 없다. 따라서 뉴타운사업 역시 기존의 재개발사업과 마찬가지로, 토지소유자와 가옥주는 지역내에 계속 거주하는 것보다는 집값 상승과 분양권 프리미엄에 관심을 가질 수 밖에 없다. 이들에게 있어 뉴타운사업이란 어차피 들어가 살 수 없는 고급주택 공급사업이므로 뉴타운개발은 기존의 노후주거지를 벗어날 수 있는 기회로만 생각될 뿐이며, 더 많은 개발이익의 향유만이 이들의 주요 목표가 된다. 이를 반영하듯, 왕십리 뉴타운지구 역시 뉴타운 바람이 불면서 상당수의 원주민들이 자산을 매각하고 떠난 상태이다.

애초의 가옥주 2,185명 중에서 2003년 5월 실제 거주자는 788명으로 약 36%이며(서울시 주민간담회자료 참조), 재개발사업을 추진중인 민간업체에 의하면 최근에는 소유주의 20%만이 현지에 거주하고 있는 것으로 파악되고 있다.

서울시가 이에 대해 고민하지 않는다고 말할 수는 없다. 서울시도 재개발지구의 원주민 재정착률이 매우 낮음을 잘 알고 있으며, 뉴타운사업의 정당성 확보를 위해서는 원주민 재정착률을 기존 재개발사업보다 높여야 한다는 사실을 인식하고 있다. 그리고 재정착율 제고방법의 일환으로서 일부 뉴타운에서는 원주민의 분양가를 일반분양가보다 낮출 계획도 세우고 있다. 그러나 분양가가 조금 낮아진다고 해도 원주민들의 자산과 소득구조로는 주택구입과 입주생활이 불가능하다. 기존의 주택공급계획하에서는 서울시가 아무리 노력해도 원주민 재정착률을 높일 뽀족한 방도가 없다는 게 현실이며, 결국 “가난은 나랏님도 해결하지 못한다”는 결론만을 얻게 될 뿐이다. 또한 원주민이 설사 입주는 못하더라도 입주권 프리미엄을 통해 편법적인 방식으로 보상을 받아 다른 지역으로 이주하여 주거환경을 개선하게 되므로 재개발사업(택지개발사업 포함)은 원주민(가옥주)에게 피해를 주지 않는 사업이라고 자위할 수도 있다.

서울시는 “서울 지역균형발전사업에 대한 이해” 자료에서 뉴타운개발의 필요성을 네가지로 요약하고 있는데 그 중 첫째는 현행 재개발에 따른 기반시설의 절대부족, 둘째는 도시기반시설 공급의 공공역할, 셋째는 도심인근 불량주거지역의 종합적 개발, 넷째는 원거주민의 재정착률 제고이다.

서울시 도시개발공사가 분양하여 최근에 입주한 상암지구 아파트의 원주민 입주권의 프리미엄은 2억원에 육박하고 있다. 이러한 입주권 프리미엄은 최초분양가와 주변시세의 차이에 의해 발생하는데, 입주권의 전매는 현행법상 불법이지만 공공연한 사실로서, 서울시의 비공식적 보상체계로 인정되고 있는 실정이다.

“상암지구는 입주일이 임박하면서 음성적으로 거래되는 입주권 가격이 급등하고 있다. 지난 5월 말 이후 3단지 33평형은 분양가(기준층 1억8780만원)에 프리미엄만 2억여원이 붙어 3억8000만원대를 호가한다”(조선일보, 2003.8.25).

그러나 서울시가 내세우는 목표처럼 뉴타운 사업이 지역균형발전 사업이 되려면 균형발전을 요구하는 주체인 강북주민을 위한 도시재정비 사업이 되어야 하며, 기존의 주택재개발 방식과는 달라야 한다. 그러나 기존 강북주민의 재정착에 기반한 사업으로는 강남주민을 유인할 수 있을 정도의 고급주거지를 만들지 못한다는 점이 바로 뉴타운사업이 안고 있는 첫 번째 한계이다.

(2) 세입자 주거안정대책 부족

뉴타운개발사업의 두 번째 한계는 기존 재개발사업과 마찬가지로 기존에 살고 있는 저소득 세입자의 주거안정대책이 절대적으로 부족하다는 것이다. 현황파악이 가능한 1차 시범지구 중 재개발방식으로 개발하게 되는 왕십리의 가구구성을 보면 전체 4,275가구 중 81.5% 인 3,478가구가 세입자이다. 서울시의 개발계획에 의하면 주택은 총 5,000호를 건설하며 이중 약 22%인 1,100호가 임대주택으로 공급된다. 따라서 2,400여 가구의 세입자는 살던 지역을 떠나야 하며, 이들이 이동하게 될 주변의 저렴한 임대주택가격은 상승할 수 밖에 없다. 2차 지구의 경우, 전체 거주세대수는 세입자를 포함해 12만660세대이며 뉴타운개발에 의해 공급되는 세대수는 12만 48세대로 기존보다 612세대가 줄어든다. 뉴타운지구가 노후주거지임을 감안해 세입자 세대수를 전체 세대수의 50%로 가정할 경우(세입자비율이 왕십리는 81.5%, 은평은 46.2%), 2차 지구의 총세입자는 약 6만가구이며 건립세대중 20%만을 임대주택으로 공급될 경우 세입자의 절반을 훨씬 넘는 3-4만 가구는 다른 지역으로 이동해야 한다. 결국 뉴타운개발사업은 사업이 단게적으로 이루어져도 임대주택의 절대적 감소로 인해 강북지역의 임대주택가격을 연쇄적으로 상승시키는 결과를 낳게 될 것이고, 서울은 무주택자가 거주하기에는 너무 비싼 도시가 될 것이다. 그러나 주거지이자 고용중심지인 서울시가 지속가능한 도시가 되기 위해서는 모든 계층의 고용인구를 골고루 수용할 수 있는 공간이 되어야 하며 저소득층이 살 수 있는 공간도 남겨두어야 한다. 저소득층을 계속 서울에서 몰아내는 정책은 교통약자인 저소득층의 직장접근성을 저해하여 이들의 고용불안정을 심화시키게 될 것이다.

신시가지형인 은평뉴타운의 경우는 기존 세입자가 4,030가구이고 임대주택 공급계획이 4,750호로서 임대주택  공급량이 더 많다.

물론 서울시는 도시재개발사업조례를 통해 재개발사업지구내에 임대주택을 공급하도록 하고 있다. 현행 재개발사업조례 제20조(임대주택의 건설)에 의하면 “주택재개발사업의 시행자는 재개발사업의 시행으로 이주하게 되는 세입자 중 임대주택입주를 희망하는 세입자가 있는 경우, 서면으로 공급신청을 받아 시행규칙에서 정한 입주자격이 있는 세입자를 대상으로 제7조제3항제2호의 규정에 의한 임대주택건설계획을 수립하여 시행하여야 한다” 라고 되어 있다. 그리고 제7조(재개발구역결정사항의 세부기준)제3항제2호에 의하면 “건축시설계획은 주택을 주용도로 하되(상업지역은 그러하지 아니한다) 공동주택을 계획하는 경우에는 토지 등의 소유자에게 공급하기 위한 분양주택과 함께 구역 안에 거주하는 세입자에게 공급하기 위한 재개발임대주택(이하 "임대주택"이라 한다)의 건설을 계획하여야 한다. 다만, 임대주택 입주대상 세입자가 적거나 건축계획상 임대주택의 건설이 곤란한 경우 또는 다른 구역의 임대주택을 공급할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다” 라고 되어 있다. 시행주체는 이러한 규정의 허점을 이용하여 세입자에게 규정보다 많은 이주비를 제시하여 임대주택을 포기하게 함으로써 지구내의 임대주택공급을 줄이거나 단지내에 임대주택 자체를 건설하지 않는 방법을 사용해 왔다. 이로 인해 재개발지구내의 임대주택공급은 해마다 줄어들고 있다. 서울시도 이러한 문제점을 인식하고 현재 추진중인 도시및주거환경정비조례에서는 재개발임대주택 공급비율을 20%로 의무화할 예정이다

94-96년 지정된 재개발구역에서는 총 3,445가구가 임대아파트로 계획되었으나 97-99년에는 1,388가구로 줄었고 2000-2002년에는 28개 구역에서 344가구만이 임대아파트로 계획되었다(MBN뉴스, 2003,1,20)

재개발지구내 총주택중 임대주택비율과 세입자중 임대주택비율은 서울시가 20%, 40%안을 내놓았으나 시의회는 이를 15%, 30%로 축소하여 수정안을 가결하였다. 이에 대해 현재 서울시는 재심의를 요청해 놓고 있다.

그러나 뉴타운지구의 임대주택 건립비율은 일반 재개발지구의 경우보다 상향조정되어야 한다. 뉴타운지구는 일반재개발사업과는 달리 공공이 개입하여 주택재개발기본계획에 포함되어 있지 않은 지역을 재개발지구로 지정해주거나 지구지정을 촉진하고 공공이 공공자금을 투여해 개발계획을 수립하며 기반시설 설치비용을 부담하는 등의 혜택을 부여하므로 이에 따른 개발이익을 사회적으로 환원한다는 차원에서 임대주택 건립비율은 상향조정되어야 한다. 또한 뉴타운지구내 임대주택 공급규모를 중형까지 확대할 계획이므로 소형임대주택의 확보를 위해서도 뉴타운지구의 임대주택공급비율은 일반 재개발지구보다 확대되어야 한다. 재개발기본계획에도 포함되지 않았으며 기존의 재개발법에 의해서는 지구지정이 어려운 지역, 기본계획에 구역설정은 되어 있으나 아직 지구지정이 이루어지지 않은 지역 등은 건축년한 등에 의해 아직 재개발시기가 도래하지 않은 지역이라 할 수 있다. 이런 지역에 대해서 서울시나 지자체가 앞장서  뉴타운사업을 추진하게 되면 저렴한 임대주택이 조기에 소멸되는 문제가 발생하므로 공공임대주택 확대는 반드시 추진되어야 한다.

은평뉴타운의 경우는 총 주택 14,000호 중 약 34%인 4,750호를 임대주택으로 공급한다. 이중 18평형이 2000호, 22평형과 26평형이 각각 950호, 33평형이 850호로, 전체주택 중 재개발임대주택규모보다 큰 26평형 이상의 임대주택이 약 13%를 차지한다.

기성 노후시가지의 재정비는 필요하다. 그러나 재정비에는 자본이 소요되며 가장 쉬운 자본확보방안은 노후시가지의 점유계층을 기존의 영세계층에서 지불가능한 자산계층으로 대체하는 것이다. 이러한 방식은 지금까지의 모든 재개발사업과 다를 바가 없다. 그리고 주거계층의 대체는 사실 뉴타운개발사업의 배후 목표와도 일치한다. 그러나 뉴타운사업이 지역주민을 위한 지역균형발전사업으로서 정당성을 얻고 진행되기 위해서는 강북 저소득계층을 위한 임대주택공급 확대방안을 확고히 제시해야 한다. 서울시가 공공임대주택 10만호를 공급하기 위해 그 이상의 저렴한 비공식 민간임대주택을 없애버린다면 서울시의 임대주택공급에도 불구하고 저소득층의 주거불안정은 더욱 심각해질 것이다.

한편, 3개의 뉴타운 시범지구 및 최근 발표된 12개 2차지구는 모두 부동산투기열풍에 휩싸여 집값이 두배 이상 상승하고 있으며, 입주권을 얻기 위해 다가구주택을 다세대주택으로 변경하는 등의 지분쪼개기가 성행하였다(1차 시범지구인 왕십리의 경우, 민간기업이 재개발지구지정을 위한 조사 당시의 가옥주는 2,115세대였으나 최근에는 2,400여 세대로 증가하였다). 강남의 집값폭등을 바라보며 상대적 소외감을 느꼈던 강북 뉴타운지구의 자가소유자들은 뉴타운계획으로 인해 단기간내에 집값이 상승하는 뿌듯함을 누리고 있다. 반면 뉴타운지구에서 탈락한 지역의 주민들과 그 밖의 강북 주민들은 뉴타운계획에서 또 다시 소외되는 상대적 박탈감을 느끼고 있다. 즉, 뉴타운사업은 주거지정비에 있어서의 거점개발이지만, 거점개발 논리가 갖는 한계처럼 개발로 인한 혜택이 강북지역 전체에 퍼지지 못하고 뉴타운지구에 한정될 가능성이 높다는 것이다. 다만, 주택이 갖는 특성 중 하나인 외부효과로 인해 뉴타운지구의 재개발은 바로 인접한 주거지의 쾌적성에 영향을 줌으로써 주택가격상승에 약간의 기여를 할 수는 있을 것이다. 그러나 더 큰 외부효과는 뉴타운지구의 개발에 따른 이주수요의 증가로 주변의 전세가격에 상당한 영향을 줄 것이라는 점이다. 그리고 이러한 집값, 전세값의 인상은 결국 주변의 집없는 서민들을 기존 거주지역에서 밀려나게 할 것이라는 점에서 뉴타운사업의 파급효과는 계층역진적이라고 할 수 있다.

"뉴타운 탈락지역 후유증 심각 -시흥동 등 계약파기 사태에 주민 반발, 서울시 "3차엔 꼭 포함"통신문 발송도 - 지난 18일 서울시의 제2차 뉴타운 후보지 지정 이후 금천구 시흥동 등 일부 탈락 지역을 중심으로 갖가지 부작용이 속출하고 있다. 지역주민을 중심으로 `당장 포함시켜달라`는 움직임이 거세고 계약파 기 사태도 잇따르고 있다. 전문투기꾼이 한차례 지나가고 뒤늦게 융자를 얻어 투자한 실수요자들만 고스란히 고통을 떠안고 있다. 서울시와 해당 구청은 집집마다 `다음 3차에는 꼭 넣어주겠다`는 통신문까지 뿌리고 있지만 해당지역 주민을 안정시키기에는 역부족인 상황이다. 오히려 이 마저도 `다음에는 뉴타운으로 확실히 지정되겠지`라는 기대감만 키워 한 번 올라간 가격은 떨어질 기미를 보이지 않고 있다....”(헤럴드경제, 2003.11.24)

물론 뉴타운개발의 혜택이 주변지역에 넘치지 않는 것은 아니다. “2차 뉴타운 개발예정지구로 지정된 12곳의 지분거래는 뜸한 반면, 투자자들이 뉴타운 예정지 주변으로 몰리고 있다. 뉴타운지역은 이미 지분값이 오를 대로 오른 데다 도로확장 등을 위한 기반시설로 수용될 수 있는 위험이 있는 반면, 뉴타운 예정지에 포함되지 않은 주변지역은 개발수혜를 직접적으로 입을 수 있기 때문이다. 뉴타운개발이 시작되면 이곳에서 발생하는 이주수요로 인근 아파트의 전세시장이 활황을 누릴 것으로 전망하고 있다. .....총 25개 뉴타운과 5개의 지역균형발전촉진지구까지 모두 합치면 이주인구는 355만으로 추정되나 서울시는 뉴타운추진과정에서 생기는 이주수요에 대해서는 대책을 마련해 놓고 있지 않다. ....이 같은 이주수요에다 기반시설 확충으로 인한 기대감이 인근 아파트값의 상승여력으로 작용하고 있다. ....”(파이낸셜뉴스, 2003.11.21).

그러나 서울시는 2차 뉴타운지구 선정시 임대주택 확보를 위한 구체적인 지침을 제시하지 않았다. 그 결과 추후 서울시가 임대주택공급확대안을 마련한다 하더라도 민간에 의한 재개발이 추진될 경우에는 주민들의 반대에 직면할 가능성이 크다.

2. 지속가능한 개발인가

(1) 지역공동체의 파괴

지역적인 지속가능성의 측면에서 첫번째 문제는 지역공동체의 지속가능성을 파괴할 가능성이 크다는 것이다. 서울시는 뉴타운사업이 기존의 재개발사업과는 전혀 다른 방식이라고 하나 전면철거방식을 적용한다는 점에서는 마찬가지이다. 강북 시가지의 정체성 확보 및 커뮤니티의 지속성을 보장하기 위해서는 전면철거가 아닌 수복재개발 형식이 적당하다는 그간의 연구결과는 강북균형개발논리와 강남수준의 주거단지 조성이라는 정책목표에 밀려, 또는 지역주민의 개발이익극대화 추구에 의해 거의 고려의 대상이 되지 못하고 있다. 물론 전면철거방식의 경우도 순환재개발 방식을 도입하여 재개발지구 원주민의 이주공간을 마련하고 또한 동일지역에 함께 이주하게 함으로써 지역공동체를 유지할 수 있으나, 뉴타운사업에 순환재개발방식을 도입할 지는 미지수이다.

지역공동체의 지속가능성과 관련된 또 다른 문제는 현재의 주거환경상 존치가능한 지구마저 전면철거될 상황에 처해 있다는 것이다. 가장 대표적인 사례가 은평뉴타운에 속한 한양주택단지이다. 한양주택단지는 214가구가 거주하는 계획적인 단독주택단지로서 서울시가 1996년 제정한 제1회 푸른마을상을 수상하였다. 그럼에도 불구하고 은평뉴타운의 큰 그림안에서는 보존가능성이 거의 없다. 만약 한양주택을 존치할 경우에는 뉴타운의 전체적인 지반상승에 따라 상습침수지구가 된다는 것이 그 이유이다. 즉, “좋은 주거환경은 인정하지만, 전체 도시계획차원에서 함께 개발되어야 한다”는 것이다. 은평뉴타운안에는 이 외에도 최근에 개량사업을 끝낸 고등학교와 비교적 양호한 그린벨트 이주단지가 존재한다. 그러나 국지적인 존치와 보존은 전체 마스터플랜의 큰 그림을 흔들고, 존치되는 지역은 비용투자없이 개발이익을 사적으로 전유하는 문제가 발생하기 때문에 전면철거가 필요하다고 주장하고 있다. 그리고 현실적으로 전면철거보다 국지적 보존에 더 많은 비용이 소요된다는 사실이 보존반대논리를 제공해주고 있다. 그러나 기본적으로 존치가 불가능한 것은 단기간내의 개발계획 수립과 대규모 개발에 따른 문제이다. 서울시는 한양주택단지 주민의 반대의견을 받아들여 시뮬레이션작업 후 개발여부를 결정하겠다는 입장이다. 그러나 주거환경이 양호한 커뮤니티의 지속가능성을 보장하기 위해서는 존치를 기본으로 하여 개발계획을 수립해야 할 것이며, 계획규모는 크게 하되 개발단위는 작게 하여 단기간내의 대규모 개발보다는 단계적으로 순차적인 개발을 하는 것이 바람직할 것이다.

(2) 인근지역에 과부하유발

서울시는 강북개발을 통해 강북의 지도를 바꿀 정도의 대대적인 리모델링을 계획하고 있다. 그러나 지금까지 서울시는 강북 전체의 기반시설 재정비에 대한 계획을 수립한 적이 없었다. 뉴타운개발사업은 전체적 기본구상 없이 특정지역에 대한 단위사업위주로 시작되었다는 점에서 기존의 주택재개발사업과 다를 바가 없다.

일부지역만의 전면재개발은 인근지역에 과부하를 유발하게 될 것이다. 신시가지형이나 주거지 위주로 개발되는 은평뉴타운의 경우, 현재는 8,721가구가 거주하고 있으나 뉴타운이 개발되면 14,000호가 건설되어 현재보다 약 5,300가구가 증가하게 된다. 이에 더해 은평뉴타운에 입주할 계층은 현재의 직주근접한 거주자와는 달리 도심으로 통근하는 중산층이 대부분을 차지할 것이므로 도심과의 접근성을 향상시킬 수 있는 교통계획이 필요하다. 그러나 뉴타운지구내의 기반시설 외에 도심으로 통하는 도로 및 교통수단에 대한 교통계획은 없다. 길음뉴타운 역시 11,536가구에서 13,730가구로 2,000여 가구가 증가하게 되어 동북지역 전체의 도로교통에 미치는 영향이 심각할 것이나, 뉴타운 지구내의 기반시설 이외에 도시구조 전체적 차원의 교통계획은 없다. 서울시는 이러한 비판에 대응하여 2차 지구 발표와 함께 중생활권별로 복합형 자족도시계획안을 발표하고 길음과 미아뉴타운을 포함한 동북권역을 시범자족도시로 만들것이라고 발표하였다. 그러나 장기적으로 이 지역에서 자족성이 확보된다 하더라도 뉴타운 조성이 완료되는 2007년 이후 상당기간동안은 주변지역의 혼잡을 피할 수 없을 것이다. 이렇게 주변지역에 미치는 부정적 교통영향과 함께, 도시전체와 권역별 재정비구상이 없는 상태에서 특정지역만을 뉴타운지구로 지정하는 것은 뉴타운을 고립된 섬과 같이 주변지역에서 단절된 형태로 개발할 가능성이 높다. 이는 현재까지 진행된 재개발지구가 인근의 주거지역과 연계성을 갖지 못하고 분리된 것과 마찬가지이며, 수도권의 신도시가 인근의 구도시와 분리되어 조화되지 못하고 상호대립적 관계를 형성하는 것과 마찬가지가 될 가능성이 높다.

(3) 강북지역의 역사성, 정체성 상실

현재 시범단지의 추진상황을 보면 강북뉴타운은 제2의 강남이 될 위험이 있다. 강북 노후주거지를 강남에 버금가는 고품격 주거지로 개발한다는 뉴타운계획은 강북의 단독주택지역을 대단위의 고층아파트단지로 만들어버릴 우려가 있다. 대단위 택지개발방식과 고층고밀 개발방식은 단독주택지역인 강북 주거지의 역사성과 정체성을 파괴함으로써 장기적으로는 강북의 경쟁력을 저해할 수 있다. 물론 강북 주거지에는 급속한 산업화과정속에서 부실하게 급조된 주택이 대부분이어서 보존가능하거나 역사적으로 보존가치가 있는 주택이 많지 않 은 것은 사실이나 강남과는 다른 강북지역의 정체성을 찾을 필요는 있다.

서울시는 이러한 측면을 고려하여 새롭게 MA제도를 도입하여 단지설계와 주택유형에서 새로운 시도를 하고 있으며, 왕십리뉴타운 계획을 통해 유럽식 중층 중정형 주택유형을 새롭게 도입하였다. 이는 기존의 판상형 고층아파트에서 벗어난 새로운 주택유형이며 기존의 도로구조체계에도 유연하게 적용할 수 있는 양식으로서 긍정적이다. 그러나 이런 새로운 시도는 고층아파트를 최고의 주거유형으로 생각하고 가능한 한 최대한의 개발이익을 요구하는 주민들의 반대로 인해 실현될 가능성이 희박하다. 그러나 아파트와 연립주택, 다세대주택 이외의 새로운 주택유형을 경험해보지 못한 우리로서는 보다 다양한 주택유형과 개발방식에 대한 연구와 시도가 더 많이 필요하며 주민들의 개발이익논리에 밀려 포기하기 보다는 주민들을 지속적으로 설득해 나가는 노력이 필요하다. 따라서 단기간내의 사업추진은 강남식 고층아파트군을 생산해 낼 위험이 크다.

(4) 조급한 개발사업 추진

신시가지나 신도시 등의 신개발이 우량농지나 양호한 산림을 훼손하는 데 반해, 기존 시가지의 재개발은 이미 개발된 토지를 집약적으로 재이용함으로써 토지자원을 아끼고 효율적으로 사용할 수 있다. 이런 지속가능성 관점에서 뉴타운개발사업은 바람직한 기회가 될 수 있다. 따라서 근시안적인 안목에서 중산층용 대체주거지를 만드는 사업이 아니라 미래의 서울시를 내다본 도시계획의 철학이 담겨진 개발사업이 되어야 하며, 이를 위해서는 지속가능한 도시개발방향에 대한 더 많은 고민과 연구가 필요하다.

현재 지속가능한 도시계획적 방법으로 널리 알려진 것으로는 직장과 주거지가 근접한 도시공간구조, 복합적 토지이용을 통한 토지자원의 효율적 이용, 대중교통과 보행자 위주의 교통체계, 체계적인 녹지공간의 확보, 지형을 고려한 주거밀도조정, 대체에너지의 사용, 자원재활용시스템의 도입 등이 있다. 이들 내용 중 상당부분은 1차 뉴타운 개발계획에 어느 정도 포함되어 있지만, 다른 지구의 개발계획에도 제대로 반영되고 개발사업에서 실현되기 위해서는 적잖은 시간이 필요할 것이다. 다소 시간이 걸리더라도 지역주민들의 의견을 수렴하고 지역여건을 고려하여 개발계획을 수정하고 향상시키는 과정을 통해 지속가능한 도시계획개념에 대한 지방정부와 시민 모두의 학습과정이 담겨져야 할 것이다.

그러나 현실은 이러한 과정의 실현이 어려워 보인다. 역사복원과 환경복원을 내세운 청계천복원사업이 한해 유지관리비만 100억이 넘는 도심내 인공하천만들기사업으로 전락한 것은 현 시장 임기내에 사업을 마무리하려는 조급성 때문이라는 지적이 많다. 그리고 일반시민은 역사복원과 환경복원이 제대로 이루어지지 않아도 별 문제제기가 없으며 자신들이 낸 세금으로 조달하는 유지관리비가 한해에 얼마인지에 대해서도 알려하지 않고, 단지 조망권 확보로 인해 자신의 집값이 얼마나 오르는가에만 주요 관심이 있을 뿐이다. 뉴타운 역시 기존 주민이나 투자자 입장에서는 빠른 시일내에 개발계획을 수립하고 사업을 추진하기를 바랄 것이고 적잖은 비용이 소요되는 환경친화적 시설과 공공시설에 대한 투자를 꺼려할 것이며, 서울시 역시 현재 시장 임기내에 모든 뉴타운지구의 사업에 착수하고자 하는 조급성을 보이고 있다.

(5) 뉴타운사업 자체의 지속성 결여

이명박 시장은 뉴타운사업을 내년부터 3-5곳에서 착수하기 시작하여 매년 5-7곳씩 착수함으로써 임기안에 모든 지구(약 29개)에서 착수하며 2012년까지 사업을 마무리할 계획이라고 밝힌 바 있다. 이는 뉴타운사업의 지속성을 다음 임기에 보장받을 수 없으므로 자신의 임기동안 모든 뉴타운지구에서 사업에 착수하겠다는 것이다. 그러나 대대적인 개발사업에 따른 인근 주거지의 임대료폭등과 같은 개발여파를 고려하면 뉴타운사업은 급격한 추진보다는 순차적이고 지속적으로 추진되어야 하며, 이러한 방식이 지속될 수 있기 위해서는 특별법 형태의 “지역균형발전지원에 관한 조례”보다는 현행 법규인 도시및주거환경정비법안 및 그 조례안에 체계화되어야 할 것이다.

한겨레신문, 2003.11.7

V. 결론 : 지역균형발전전략으로서의 뉴타운의 방향모색

위에서 정리한 뉴타운의 문제점을 토대로 우선 다음과 같은 뉴타운의 방향을 제시해 볼 수 있다.

첫째, 강북 공간구조 재편을 위한 큰 그림을 먼저 그려야 한다. 그리고 그 공간구조재편 과정에서 뉴타운사업이 주변지역에 파급효과를 미칠 수 있는 방법을 찾아야 한다. 주거지를 위주로 한 뉴타운이 주변지역에 과부하를 유발하지 않기 위해서는 강북 전체의 공간구조 재배치에 대한 기본구상과 추진계획이 필요하다. 또한 뉴타운지구에만 공공재원을 배분하는 것은 주변지역에 소외감을 주고 형평성 논란을 불러 일으킬 수 있다. 뉴타운은 인근지역에서 고립된 섬이 되어서는 안되며 주변지역에 개발에 따른 쾌적성과 편의성을 나누어 줄 수 있는 거점이 되어야 한다.

둘째, 뉴타운은 기성시가지내에서 지속가능한 개발개념을 실현하는 기회가 되어야 한다. 강북개발이 서울시의 장기적인 리모델링사업이 되기 위해서는 미래를 내다본 지속가능한 개발이 되어야 한다. 또한 강북지역의 역사성과 정체성을 살려야 한다. 이를 위해서는 보존이 필요한 지역의 보존방안을 최대한 강구하며, 전면철거 이외에 수복재개발 등 다양한 개발수법을 적절히 혼합하여야 한다. 또한 강북지형에 적합한 다양한 주거유형을 개발하고 설득함으로써 강북의 정체성을 찾아야 한다.

셋째, 세입자 임대주택공급을 확대하고, 순환재개발을 통해 지역공동체의 지속가능성을 보장해야 한다. 뉴타운사업은 재개발지구외의 일반 노후주거지까지 전면재개발함으로서 저렴한 임대주택재고를 감소시켜 저소득층의 주거불안정을 야기한다는 점에서 가장 큰 문제를 안고 있다. 뉴타운지구의 임대주택 공급비율 확대는 공공투자와 사업기간단축 등을 통해 혜택을 받는 뉴타운지구의 개발이익 확보차원에서 반드시 실현해야 할 부분이다. 또한 순환재개발방식을 통해 지역주민의 주거안정과 지역공동체의 지속가능성을 보장해주어야 한다. 지역균형발전을 위한 강북 뉴타운사업은 자가소유계층만이 아니라 무주택 저소득계층에게도 개발이익을 분배해야 한다.

그러나 문제는 이러한 원론적인 주장이 실제 사업에서는 거의 적용하기 힘들다는 데 있다. 서울시도 강북 전체의 재정비계획이 필요하고 강북 정체성을 확보할 수 있는 개발계획을 수립해야 한다는 사실을 잘 알고 있으며, 원주민재정착, 임대주택확보, 순환재개발이 필요하다는 사실 역시 잘 알고 있다. 그러나 실제 사업에서는 주민들의 개발이익논리에 밀려 임대주택확대공급이나 순환재개발이 결코 쉽지 않으며 강북정체성 확보를 위한 다양한 주택유형의 공급 역시 주민들의 고층아파트 선호주장에 밀려 실현되기 어려울 전망이다. 결국 서울시의 확고한 정책의지가 없다면 실제사업은 애초의 장밋빛 희망과는 달리 기존의 주택재개발사업과 다를 바 없게 될 것이다. 그러나 서울시는 적은 재정투자로 사업을 추진해야 하므로 사업가능성을 고려하여 공공성을 제대로 확보할 수 없을 것이다.

서울시는 “강남강북 지역격차가 시민들이 감내하기 어려운 지경”이라고 하고 있다. 이러한 상황인식은 강북의 삶의 질이 열악하다는 사실보다는 강남에 대한 강북주민들의 상대적 박탈감과 그에 따른 시민들간의 위화감에 기인하는 바가 크다. 어쨌든 강북지역의 상대적 낙후성은 극복되어야 한다. 그러나 그 방법이 기존의 주거지를 중산층 주거지로 대체하는 것이라는 사실은 “지역균형발전이 누구를 위한 것인가” 라는 점에서 커다란 문제를 가지고 있다. 강북의 노후주거지는 주거환경이 열악한 수준이긴 하지만 서울시의 경제기반을 지탱하는 저소득 시민들의 건전한 주거지이며, 주민의 절반 이상은 자기집을 가지고 있지 않은 무주택 세입자이다. 강북에서는 이미 민간에 의한 주택재개발사업을 통해 많은 세입자들이 수도권 변두리로 밀려나고 있다. 이러한 상황에서 서울시가 할 일은 서울시마저 나서서 재개발을 추진하는 것이 아니라 기존의 난개발적 재개발사업이 계획적 개발사업이 되도록 유도하고 기반시설에 대한 공공의 역할을 강화하며 세입자들을 위한 임대주택 확대를 제도화하는 것이다. 그러나 서울시는 뉴타운이라는 특별사업을 통해 기존 재개발기본계획보다 재개발 대상을 확대하여 조기에 저렴한 임대주택을 멸실시킴으로써 저소득층의 주거안정을 저해하려 하고 있다. 이는 뉴타운개발사업의 태생적 한계, 즉 “강남의 대체주거지 조성”이라는 목표에 기인하며, 서울시의 지역균형발전을 위한 개발사업이 결국은 타지역에 거주하는 자산계층을 위한 것이라는 사실을 말해준다.

결국 지역균형발전을 표방한 뉴타운개발사업은 그 피해자는 지역내 저소득층인 반면, 수혜자는 타지역 자산계층인 사업이라는 점에서 지역균형발전 전략으로서 가장 큰 한계를 갖는다. 강북개발이 진정한 의미의 지역균형발전사업이 되려면 그 전략은 기존주민을 몰아내는 뉴타운개발사업이 아니라 강북재정비 기본계획에 의거한 꾸준한 기반시설정비와 도시공간구조의 다핵화에서 찾아야 할 것이다. 기성시가지의 주거환경정비는 그 안에 살고 있는 저소득세입자를 위한 공공임대주택을 확대한 이후에라야 가능할 것이다.

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