국가 민주화와 지방권력의 보수화: 부산지역의 경우

유 영 국(부산대 정치학과 교수)

1. 머리말

현대 한국 정치사의 흐름은 한 마디로 □민주 항쟁의 역사□라고 줄일 수 있다. 즉 □이승만-박정희-전두환□ 등으로 이어진 독재와 억압의 권력자들에 대해서 예외 없는 대규모 항쟁으로 민중이 응징해 온 역사였으며, 그것이 곧 □4월혁명-부마항쟁-광주항쟁-6월항쟁□으로 이어져 온 일련의 민주 항쟁과 그를 통한 독재정권 붕괴, 그리고 민주화의 흐름을 이루어 온 역사인 것이다(부산민주운동사편찬위원회 1998, 387).

부산의 역사적 자산은 바로 그러한 한국 민주 항쟁사와 부산이 함께 해 왔다는 데 있으며, 그 점에서 독재권력에 대한 부산 시민의 항쟁사가 한국 민주 항쟁사의 중심에 위치해 왔다고 해도 과언이 아닐 것이다. 민주항쟁이 독재정권을 직접 패퇴시키거나(4월혁명/6월항쟁), 적어도 붕괴의 결정적 계기로 작용하였을 때마다(부마항쟁), 그 항거에는 어김 없이 부산 사람들의 대규모 참가와 결정적 공헌이 자리잡고 있었기 때문이다. 그런 점에서 부산 사람들이 느끼는 독특한 역사적 자부심과 자존감이 있다면 그것을 부인할 이유는 없을 것이다. 아니 한 걸음 더 나아가 부산이 가진 최대의 자산은 한국 제2의 거대도시도, 최대의 항구도시도, 세계화의 중심도시나 동북아 항만물류의 거점도시도 아닌, 바로 그러한 □역사적 자산□인 것이며, □한국 민주화의 거점도시□라는 정신적 자산이라고 표상할만한 일이다(유영국 2004, 180).

그러나 오늘, 우리는 그러한 항쟁 정신과 주민들의 정치적 일상의 실천이 완전히 괴리된 모습의 전형을 다른 곳 아닌 부산에서 마주하고 있다. 과거의 독재세력은 제대로 청산되지 못한 채 야합과 타협의 정치판을 여전히 활보하고 있는데, 독재권력에 항거하던 그 시민들은 오늘도 □지역 정서□와 □집단 표심□으로 여전히 그들을 지원하고 있다. 지방 정권 또한 지역 공동체의 건강한 발전을 위해서 애쓰기보다 그러한 지역 정서에 안주하며 무책임한 막개발과 □한해 살이식□ 시정 운영, 기득권 세력과의 유착과 부패에 젖어 왔다.

그 동안 국가 권력의 민주화는, 한편으로 숱한 곡절과 지체와 혼란이 계속되고 있음에도 불구하고, 6월항쟁 이후 불과 15년 남짓한 기간에 일정한 진전이 있었음을 부인하기 어렵다. 물론 지방 정부들의 경우에도 대민 서비스 자세나 자치단체 운영의 소프트 웨어적인 면에서 다양한 혁신들이 없는 것은 아니다. 그러나 정작 지역 공동체의 진정한 발전과 건강한 미래를 쌓아 올리기 위한 큰 줄기의 혁신은 찾아보기 어렵다. 왜, 어떻게 이런 현상이 벌어지게 되었는가? 이를 극복하기 위한 대응은 어떠해야 할 것인가? 이런 문제들을 논의해 보려는 것이 이 글의 목적이다. 덧붙여 말하건대, 이러한 문제 의식의 발단은 비록 부산지역의 특수한 경험에서 시작하더라도, 논의의 사정(射程)은 결국 사회 전체의 보편적 지평을 향하고자 한다는 사실도 미리 전제해 두어야 할 것이다.

2. 민주화와 보수화: 민주주의의 진폭과 현황

최장집(2002)이 적절하게 지적하고 있듯이 민주주의는 똑같지 않다. 확실히 미국 민주주의가 다르고, 유럽 민주주의가 다르다. 우리가 정치를 어떻게 실천하고 이끌어 가느냐에 따라 한국의 민주주의는 더 나빠질 수도 있고, 더 좋아질 수도 있는 법이다. 이런 맥락 아래 그는 민주화 이후 한국의 민주주의가 □보수적 민주화□로 전락해 왔다고 규정하였다. 그가 말하는 보수적 민주화의 핵심은 □매우 협애한 이념적 대표체제□와 □사실상 보수와 극우만을 대표하는 정치적 대표체제□에 있다고 한다. 이러한 보수 독점의 정치구조 아래에서 사회는 이념적으로 자유롭지 못한 채 냉전 반공주의가 여전히 지배적인 정치언어로 기능하며, 그 결과 민주주의는 □민주주의의 이름으로□ 그 사회의 기득구조와 특권체제를 정당화시키는 정치적 기제로 머무르게 되는데, 민주화 이후 15년 동안의 한국 민주주의가 바로 이러한 길을 걸어왔다는 것이다. 그리하여 마침내 한국 민주주의의 이념적 보수성은 비단 진보적 정치세력을 배제하는 데서 그치는 것이 아니라, 한국사회를 여러 가지로 타락시키는 가장 중요한 원인으로 작용하고 있다고 주장한다(최장집 2002, 9-14).

그러나 건국 이래 최대의 중대선거로 평가되는 제17대 국회의원 총선을 통하여, 진보이념을 표방하는 민주노동당이 정당지지율 13%를 얻고 원내의석 10석을 점하게 됨으로써 이제 그러한 보수 독점의 정당체계 내지 대표체계는 형식상 일단 벗어났다고 말할 수 있다. 물론 보수적인 거대 양당의 관용 없는 독주 속에, 내용면에서는 여전히 □보수적 민주주의□의 범주에 머무르게 되리라는 예측도 무리는 아니다. 그러나 절차적 수준에 불과한 민주화일지라도, 유사이래 처음으로 정당간의 수평적 정권 교체가 이루어지고, 지역주의 정당들 사이의 □결탁□을 통하지 않고서도 대통령이 탄생할 수 있었던 경험 그 자체 또한 우리에겐 선이고 진보라고 보아야 한다. 국가인권위원회, 의문사진상규명위원회, 민주화운동기념사업회, 5·18기념재단이나 민주공원 등 각종의 개혁적 또는 진보적 기구와 단체들이 당당히 국가내에 시민권을 확보하고 활동 중이며, 남북 화해와 협력의 수준은 지난 몇 년간 괄목할 만큼 진전되었다. 비록 타협적으로 봉합한 면도 없지 않으나, 800억 이상의 차떼기 불법 대선 자금을 한국의 검찰이 밝혀내리라고 사실 누가 기대나 하였던가? 명백히 보수 정당이기는 하지만 이제 원내 과반 의석을 점하게 된 열린우리당의 경우 정책 사안에 따라 한나라당에 비하여는 어느 정도 상대적 진보성을 갖게 되어 있다는 점도 자타가 인정하고 있는 바이다. 그런 면에서 □국가 민주화□의 방향성 면에서는 부분적이나마 진보적 지향성을 기대할 측면도 없지 않다고 하겠다.

그런데 문제는 지방권력이다. 국가 자체는 상당한 지체와 굴절이 있음에도 상대적으로 개혁과 진보의 방향을 감지할 만한 부문도 없지 않은 반면에, 지방권력 □ 특히 부산지역 지방권력의 경우 대관절 구조적 개혁과 혁신의 가능성이라고는 보이지 않는다. 왜 그렇게 돌아가고 있는가? 그것은 부산의 극렬한 □지역주의 선거□에 가장 근본적 원인이 있다고 보여 지지만, 그 문제는 다음 절에서 논하기로 하고 여기서는 □보수□의 의미에 대해서 정리하고 넘어가기로 한다.

원론적 의미에서 □진보□에 대응하는 □보수□의 의미란 점진적이고 의회주의적이며 합리적 범위의 □개혁□과 양립 불가능한 개념은 아니다. 그것은 □점진적이고 의회주의적이며 합리적□이기만 하면 그 범위에서 추구하는 개혁의 한계도 미리 그어져 있지 않다는 면에서도 더욱 그러하다. 적어도 유럽의 보수는 그런 의미의 개혁을 용인하거나 심지어 기존의 발상을 뒤집는 그런 개혁을 주도하기도 하는 그런 것이다. 그러기에 그들은 보수정당이 □사회주의□를 합법적으로 인정하고, □사회주의자들□을 파트너로 함께 정치를 하며, 머리를 맞대고 함께 정책과 국사를 논할 만큼 □개혁□의 외연을 넓혀 온 것이다.

결과적으로는 어떤 한계가 설정되기 마련이더라도, 개혁에 □미리부터□ 되고 안 되는 어떤 제한선을 설정해 두는 발상은 결국 개혁의 포기와 좌절을 염두에 두며, 그 경우를 예비하고 정당화시킬 내심을 함축하는 발상이다. 그래서 그런 태도는 실제 반개혁에 불과한 태도인 것이다.

그러나 한국의 지평에선 보수의 의미가 완전히 달라진다. 현재의 한국에선 아무리 □점진적이고 의회주의적이며 합리적□인 범위에서 주장하더라도, 사회주의의 □사□자만 들어가는 세력도 불온하고 파괴적(일 것)이며, 국론을 분열시키고, 마침내 용납해서는 안 될 존재라고 전제하고 낙인찍어버리는 극렬한 수구적 태도만이 □합리적□인 것처럼 유포되어 있다. 원론에서 볼 때 그것은 냉전적 □수구□이지 결코 □보수□가 아니다. 원론에서 볼 때 한국에는 진보와 수구만 있고, 보수는 없는 것이다. 그런데도 압도적인 숫자의 한국인들은 보수의 이름으로 그런 (수구의) 태도를 취하고 있다. 그런 의미에서 지금 한국에서 □보수□라는 말의 뜻은 사실상 □수구□와 동의어인 셈이다. 친일 반민족세력을 옹호하며 감싸고 돈다든가, 사회주의와 관련만 되어도 민족해방운동 세력을 배척하는 그런 과거사 해석의 문제까지도 사실상 보수는 곧 수구인 것이다. 따라서 수구와의 동의 개념이 될 수밖에 없는 한국적 □보수□의 의미는 결국 □反改革□을 그 핵심적 내포로 삼는 것이며, 보수세력 대부분이 반개혁 세력의 위상을 갖는다고 보아도 좋을 것이다.

다음으로 □개혁□이란 한 마디로 기득권익에 대한 구조적 재편이며 □기득세력의 기득권익에 대한 양보□가 그 핵심이다. 더 구체적으로 적시하여 개혁은 □기왕에 더 많이 가진 쪽이 더 많이 양보□하는 구조적 변동인 것이다. 그것 없이는 어떤 개혁도 실제 위선이고 구두선이다(유영국 2000, 146-48). 현재 국가의 민주화가 어느 정도 개혁적, 혹은 진보적 측면을 담보할 수 있는 것은 국가권력(중앙정부)이 가진 기득구조를 스스로 지방권력과 지역사회에 상당 부분 양보할 태세와 실천을 보이고 있다는 점에서 최소한 그러하다. 그에 반해 지방자치단체장이든 의원이든 지방권력(집단)이 자신의 기득권익을 지역주민과 소외집단에게 양보하는 구조적 재편에 합류는커녕 저항하고 반발한다면, 그것으로 우리는 국가의 (개혁적) 민주화에 비해 지방권력은 (개혁이 전면 지체되거나 반개혁적으로) 보수화되고 있다고 말할 수 있다. 지금 부산지역의 지방권력이 그런 경우이다. 왜 그렇게 되어 왔는가? 앞서 지적해 두었던 대로 그것은 극렬한 지역주의 선거의 탓이다.

3. 지역주의 선거와 지방정치의 보수적 실상

1) 변함없는 지역주의

1952년 헤이그에서 열린 제2회 세계정치학회에서 프랑스의 정치학자 랑로드(Georges Langrod)는 논쟁적인 한 편의 논문을 발표하였다. 그것은 이미 우리에게도 지방자치가 부활되던 1980년대 말부터 '90년대 초 사이에 많이 소개된 바 있는 □지방 자치와 민주주의□(Local Government and Democracy)라는 글이었다. 거기서 그는 지방자치와 민주주의의 상관성 내지 결합 가능성을 아주 체계적으로 부인하였을 뿐만 아니라, 원리상 그 양자가 상호 모순적이고 상반되기까지 한 것임을 주저 없이 지적하였다(Langrod 1985).

50여년 전에 랑로드가 펼쳤던 그 주장들 가운데, 요즘의 부산이나 서울지역 정치 정황을 꿰뚫어 조롱하는 듯한 흥미로운 지점이 있다. 즉 랑로드는 민주주의란 지방 자치가 나타나는 곳에 반드시 출현하는 것도 아니고 지방 자치가 사라진다고 해서 꼭 중단되는 것도 아니라고 한다. 실제 국가적으로는 보다 더 민주적인 체제 안에서 지방 자치가 반 민주적이거나 덜 민주적인 상태로 남을 수도 있고, 거꾸로 국가 전체적으로는 보다 덜 민주적인 체제 안에서 지방 자치만은 훨씬 높은 정도의 민주성을 보여 주기도 한다는 것이다. 이를테면 전자의 예가 1866-1916년 사이 오스트리아-헝가리 이중 제국의 경우라면, 후자의 예는 1935-45년의 히틀러 치하 독일이나 1945년 이후 연합군 점령하의 독일이라는 것이다. 특히 오스트리아-헝가리 제국의 경우, 국가 자체는 절대주의 왕정에서 입헌 체제로 바뀌었으나 지방 자치는 시대 착오적 특권 귀족의 요새로 여전히 남아 있었다고 한다(Langrod 1985, 366, 368, 376).

이와 같은 랑로드의 주장을 기준으로 보면, 지방 자치는 언제나 민주화를 지향하며 발전해 온 것도 아니고, 때로는 전체적으로 국가적 민주화 추세에 역행하는 방향으로 움직이기도 한다는 것인데, 오늘 우리의 정치 정황도 확실히 그를 연상케 하는 바가 있다. 특히 부산의 경우, 지방 정권의 그와 같은 보수화는 지역주의 투표에 힘입은 지역패권적 정당구조에 그 주된 원천이 있다고 보는 것이 이 글의 시각이다.

⑴지역주의 정치의 구조적 배경

원래 우리 선거에 지역주의를 악용한 원조는 주지하는 대로 1971년의 제7대 대선에 나서서 야당(신민당) 후보 김대중의 폭발적 인기에 놀란 박정희의 술수에서 비롯되었다. 그러다가 유신독재체제와 전두환 신군부 세력의 독재를 거치는 동안 선거다운 선거가 실종된 나머지 지역주의 또한 자연히 물밑으로 가라앉게 되었다.

부도덕한 개헌과 3선 출마라는 조건 때문에 □정당성의 문제□에서부터 이미 몰리기 시작한 박정희와 집권 공화당 측은 당시 신민당의 치열한 당내 경선을 뚫고 등장한 □40대 기수□ 김대중의 선풍적 인기에 커다란 위기감을 느끼게 된다. 박정희 측은 마침내 영남 사람들에게 호남에 대한 (지역주의적) 경계심리와 견제의식을 퍼뜨리는 야비한 전법을 구사하였다. 그 결과 경상도에서만 박정희 후보가 김대중 후보보다 무려 150여 만 표를 더 얻게 되었고, 이 영남지역의 몰표 덕에 95만 표 차이로 박정희는 당선을 거머쥘 수 있었다(신명순 1996, 238). 당시 호남이 김대중에게 주었던 표는 62.3% 정도였지만, 영남은 박정희에게 71.2%라는 더 강한 몰표를 지원하였다(이갑윤 1998: 32의 <표 2-3>). 말하자면 이 때, 김대중과 호남 사람들이 박정희와 영남 사람들에게 먼저 □당했던 것□이다. 바로 이것이 한국 선거에서 정당이 고의로 지역주의적 대결의식의 씨앗을 뿌린 시발이었다.

그러나 6월항쟁을 계기로 대통령 직선이 부활되고, 그 간의 목숨을 건 반독재 투쟁으로 이미 영-호남 양 지역에서 각기 카리스마를 확립한 양 김씨가 결국 후보 단일화에 실패하고 분열하자, 잠복해 있던 지역주의가 다시 분출하게 되었다(이정복 1995, 333-34). 이정복의 이러한 논리를 좀 더 확대 연장시켜 필자(2002, 61-67)는 한국에서 선거를 통하여 지역주의 정치구조가 고착, 증폭된 핵심 요인을 다음 3가지로 제시한다: ①정치지도자 요인-군사독재의 극렬한 탄압 때문에 역설적으로 지역적 카리스마의 상징을 얻게 된 신화적 양 김씨의 존재; ②정당 요인-이념과 정책의 차별성과 선택 여지를 박탈당한 반공주의 정당들이 선택할 수 있었던 최대의 득표전략; ③유권자 요인-수도권 초집중과 지방의 식민화로 피해의식이 누적된 지방민들이 각기 자기 지역출신의 정치인에 의한 중앙정권 장악으로 만족을 얻으려는 보상심리. 이들 세 요인의 입체적 결합이 '80년대 말 이후의 선거 때마다 지역주의를 증폭시켰으며 마침내 지역주의 정당 및 정치구조를 한국사회에 고착시키게 되었다는 설명이다. 특히 이러한 현상을 몰고 온 주도적 조건은 냉전적 반공주의에 있었으며, 냉전 반공주의야말로 한국 지역주의 정치구조의 뿌리라고 할 수 있다.

그 논리적 연관은 이러하다: 반공을 지상과제로 삼는 독재권력이었기에 정적에 대한 무한 탄압이 가능했고, 그것이 역설적으로 카리스마적 투쟁력을 발휘하는 신화적 야당 지도자의 성장 조건을 제공하였다[정치지도자 요인]; 일사불란한 반공을 위하여 일체의 이념적 다양성이 허용되지 않았고, 그러한 이념의 경직성과 단색화는 자연히 정당들의 다양한 정책적 차이와 경쟁 가능성을 억압하였으며, 마침내 선거에 임하는 정당들의 차별화된 득표전략은 흑색선전이나 지역감정 선동에 의존하게 되었다[정당 요인]; 반공의 견지에서 체제 우위를 하루 빨리 입증해야 하는 독재정권이었기에 자유든 평등이든 균형발전이든 반공 이외의 그 어떠한 가치도 희생을 불사하며 오로지 총량적 거시경제지표 만을 신속히 끌어 올려야 했고, 그를 위해서 당연히 모든 국가 자원과 에너지를 특정 지역과 부문에 집중시키는 거점성장 전략에 몰두함으로써 수도와 지방의 차별(더불어 영남과 호남의 차별, 재벌과 중소기업의 차별까지)을 확대하고 지방민의 박탈감과 피해의식을 누적시켰다[유권자 요인]. 따라서 지역주의 정치구조를 고착·증폭시킨 3가지 요인들은 사실 별개가 아니고 모두 냉전 반공주의라는 동일한 뿌리로부터 피어난 외적 발현 형태들인 것이다.

한 가지 더 밝혀둘 만한 것은, 이 글의 □냉전 반공주의□라는 용어를 최장집(2002)으로부터 따왔다는 점이다. 그리고 그는 수도권 초집중화와 지방 배제가 중앙 대 지방의 차원에서 표출되지 않고 지방 대 지방의 대립이라는 지역감정의 대립으로 나타났고, 이러한 수도권 초집중화의 문제를 지역간 갈등으로 환치시킨 힘은 한국민주주의의 보수성 혹은 보수독점적 정당체제에서 나온다고 말하여(최장집 2002, 19), 이 글에서 우리가 주장하는 바 □지역주의 정치구조의 근원적 뿌리는 냉전 반공주의□라는 정리된 명제를 확립하는 데 일정한 시사적 도움이 되었다(강세표시는 인용자). 그러나 원래 이러한 시각의 주장은 유영국(1995)에서부터 이미 상당 부분 개진되기 시작했다. 참고로 그 부분을 여기에 옮겨 둔다: □지방적 쇼비니즘이라고 해도 좋을 극도의 지역이기주의로 나타나는 현재의 □지역당적 정치구도□는 일차적으로 소외된 지방민들의 정권에 대한 □피해의식과 저항심리□에서 비롯된 것이겠으나, 근본적으로는 체제분단의 와중에서 사회 정치적 이념의 다원성이 차단되어 있을 때 그것을 대체할 가장 손쉬운 메카니즘으로서의 □지연적 애향심□이 (산업사회적 상황과 걸맞지 않게) 필요 이상으로 자극받고 재생산되기 때문이다. □필요 이상의 애향심□이 계속 재생산되는 기반은 두 말할 것 없이 국가 지배의 모든 권한과 기능, 그리고 경제성장의 과실까지를 중앙-서울에만 집중시켜 온 초중앙집권적 지배방식 때문이다. 따라서 현 한국의 지역이기주의는 그러한 원인들이 해결되면서야 □ 온전한 지방자치의 활성화, 냉전의식의 해소와 정당의 이념적 해방이 이루어지면서야 □ 제대로 해소될 수 있을 것이다. 요컨대 □이념정당□이 뿌리내리지 못하는 상황에서 □정책정당□이 정착되기는 곤란하며 (정책이란 이념의 반영이다％), 그럴 때 맹목적 애향심에 편승하는 □지역당□만 살아남게 되는 것은 자연스러운 귀결일 것이다…□(유영국 1995, 152).

그러므로 한국 지역주의 정치구조의 해소는 냉전 반공주의가 얼마나 약화되고 해소되어 가느냐에 따라, 그 정도만큼 거의 비례되는 차도를 보일 것으로 전망된다. 그래서 이번 제17대 총선에서 진보이념을 공표한 민주노동당이 획득한 정당지지 277만여표(지지율13%)와 원내 10석의 의미는, 그 점에서 민주당과 한나라당의 전략 전술적 실수에 의한 반사이익으로(우연적으로!) 열린우리당이 과반 의석을 획득한 그것보다 훨씬 더 크게 우리 역사의 진전에 부합되는 의미를 갖는 것이다. 물론 이러한 평가 자체가 민주노동당 자신의 원내외 역할에 더한층 무거운 역사적 책무를 부과하는 의미를 띄기도 하겠지만, 또 필요한 일이기도 하다. 다른 한편, 여기에 대하여 박상훈(2002)은 지역주의의 원인과 해소에 대한 좀 더 포괄적이고 종합적인 진단과 처방을 제시한다: □…한국의 지역문제는, 기존의 설명모델이 강조하는 지역간 대립과 갈등이 심한 사회적 문제 혹은 지역감정과 같이 비합리적 적대의식이 매우 강한 문화적 문제가 아니라, 이념적 대표체제의 협애성, 정당의 사회적 기반의 취약성, 국가권력을 둘러싼 양극화된 경쟁성 등 한국정치의 여러 구조적 특성들이 만들어내는 정치적 문제라는 점을 주장하고자 한다. 규범적인 측면에서는 한국의 지역문제 극복의 과제는 유권자 의식개혁이나 지역간 화해와 협력 혹은 지역연합의 차원으로 접근할 수 있는 문제가 아니라, 정당과 정당체제의 포괄성과 경쟁성을 제약하는 여러 제도적, 제도외적 요소들을 민주화하는 문제, 요컨대 □정치적 대표체제의 민주화□ 문제로 접근해야 한다는 것을 강조한다□(박상훈 2002, 국문요약, 인용문 내의 강세표시는 인용자).

⑵부산지역 선거의 지역주의 경향

이상과 같은 배경아래 고착된 부산의 지역주의는 다른 어느 지역에도 뒤지지 않는 끈질김을 보여주고 있다. 이는 <표>에서 여실히 확인된다. <표>는 노태우 정권이 그토록 회피하려고 애쓰던 지방자치단체장 전면 직선이 처음으로 부활되면서 부산이 광역시 체제로 개편되는 1995년의 제1회 4대동시지방선거부터 시작하여 최근 제17대총선까지의 지방선거 및 국회의원총선거들만을 다루고 있다. 하지만 부산의 지역주의 몰표 성향은 이미 다 아는 바와 같이 6월항쟁의 쟁취물로 도입된 '87년 12월의 13대 대선부터 확연히 부활되기 시작했다. '88년 13대 총선에선 YS가 이끌던 통일민주당이 부산지역 15개 의석 중 단 1개를 빼고 휩쓸더니, '90년 3당 합당 이후 치러진 광역의회 선거에서도 YS 휘하의 민자당이 부산지역 51개 의석 중 또 단 1개를 뺀 50석을 차지하였고, '92년 14대 총선에선 민자당이 마침내 부산지역 15석 전부를 석권하게 되었다. 그리고 <표>에 등장하는 '95년의 초대 동시지방선거에서도 지역구 당선자 55명 가운데 무소속 5명을 뺀 나머지 전원을 모두 영남패권당인 민자당이 차지하였다. 그 이후 치러진 다른 모든 선거들도 보는 바와 같이 거의 비슷한 상황이 지속되고 있다. 이러한 경향은 호남의 지역주의가 크게 동요 또는 후퇴하는 모습을 보인 것과는 명백히 대조되는 현상이다.

<표> 부산지역 선거의 지역주의 경향

	'95제1회동시지방선거			'96제15대국회의원총선				'98제2회동시 지방선거				'00제16대국회의원총선				'02제3회동시지방선거				'04제17대국회의원총선
정당명	민자	민주	무소속	신한국	국민회의	민주	무소속	한나라	국민회의	자민련	무소속	한나라	새천년민주	민국	무소속	한나라	새천년민주	민주노동	무소속	한나라	열린우리	민주노동
국회의원의석 (득표율)				21/ 21 (56)	(6)	(19)	(12)					17/17 (60)	(15)	(15)	(8)					17/ 18 (49)	1/ 18 (34)	(12)
광역의원의석 (득표율)	50/55 (56)	(13)	5/ 55 (31)					43/44 (61)	(8)	1/ 44 (3)	(27)					40/40 (72)	(14)	(11)
광역시장 (득표율)	1/1 (51)	(38)	(11)					1/1 (45)	(11)		(44)					1/1 (64)	(19)	(17)
구/군수장 (득표율)	14/16 (58)	(4)	2/ 16 (36)					11/16 (47)	(8)	(6)	5/ 16 (39)					13/16 (67)	(1)	(1)	3/ 16 (31)

* 국회/광역의원 의석은 모두 지역구 당선자 만의 집계

* 득표율(%), 소수점 이하는 반올림

* 17대총선의 득표율은 비례대표정당지지 부산지역득표율

<자료> 제1, 2, 3회 [전국동시지방선거결과], 부산광역시선거관리위원회, 각년도

제15, 16대 [국회의원선거총람], 중앙선거관리위원회, 각년도

중앙선거관리위원회 홈페이지, http://www.nec.go.kr/extern/main.html

이렇게 완고한 지역주의 투표행태가 자리잡고 있는 부산이기에, 가령 지난 2000년 16대 총선이든 이번 2004년 17대 총선이든 시민단체의 낙천 낙선운동이 전혀 먹혀들지 않는 거의 유일한 무풍지대가 부산이었다. 낙선운동을 통하여 지역패권정당 후보가 단 한 명도 타격받지 않은 유일한 지역 □ 그 한 가운데 오늘의 부산이 있다. 시민운동세력이 16대 총선에서 □총선연대□를 만들어 국제적으로 모범사례가 된 낙천□낙선운동을 효과적으로 전개하였고 국민들의 큰 지지 아래 상당한 성과를 거두었다는 평가가(김상곤 2004) 일반적이지만, 부산과 같은 이런 무풍지대 앞에 속수무책이라면 그런 낙선운동이 과연 유효한 역사적 의미를 갖는지조차 사실 회의가 들 정도이다. 한국정치 최대의 고질이 냉전 반공주의와 그 외적 발현으로서의 지역주의에 있고 많은 문제들이 거기에 연원을 두고 있음에도 불구하고, 그 근원적 장애물 앞에 낙선운동은 여지없이 무기력했기 때문이다.

그런 맥락에서 볼 때, 전국적으로도 그렇거니와 부산에서도 낙선운동이나 열린우리당의 실험보다는 민주노동당의 선전과 약진이 오히려 더 기대할 만한 가능성을 보인다고 할 것이다. 2002년의 제3회 동시지방선거에서 약진하기 시작하여 이번 17대 총선에서 획기적 상승세를 보이기 시작한 민주노동당은, 부산의 경우 지방광역의원선거와 국회의선거에서 10%를 넘는 괄목할 만한 당득표율을 연거푸 갱신했지만(광역10.7%, 17대총선12.0%), 특히 2002년 부산시장선거에서는 김석준 후보가 나서서 당시 새천년민주당의 한이헌 후보 득표율과 거의 근접한 16.8%까지 득표하는 기염을 토했을 정도로 일반시민들에게조차 신선한 충격을 준 바 있다. 이러한 경험들을 토대로 미뤄 보면, 적어도 선거 국면을 통하여 향후 부산에서 지역패권정당(한나라당)을 견제라도 할 수 있는 힘은 열린우리당보다는 오히려 민주노동당이 아닐까 한다.

⑶개혁없는 정치의 선택

어떤 일이 벌어져도, 이렇게 일관되게 안정적 당선권으로 밀어주는 완고한 유권자 집단이 있는데, 그러한 지역패권을 자랑하는 어떤 정치세력이든지 그들이 과연 개혁적이고 올바른 리더십을 발휘할 것인가. 시 의회와 집행부가 서로 견제와 균형의 관계 위에 최적의 정책선택과 행정 서비스를 창출하도록 겨냥하는 기관분립형 권력구조의 취지도, 따지고 보면 의회내의 의석분포가 여야 양립 내지 최소한의 균형 위에서나 가능할 수 있는 것이다. 지역패권 정당이 지배하는 다른 지역들에도 거의 공통적인 현상이겠으나, 부산의 경우 시장과 의회 사이의 그러한 견제기능은 (특별한 정치적 격변의 계기가 없는 한) 애초에 원천적으로 성립 불가능하다. 그저 누이좋고 매부좋은 그런 관계의 집단에게, 400만 가까운 시민들의 삶의 질과 미래를 던져놓듯 맡기고 있다.

저 유명한 액튼(Lord Acton)의 말대로 □절대 권력은 절대로 부패한다.□ 자기 지역에 할당된 지역구 국회의석과 광역의회의석의 거의 100%를 변함 없이 특정의 한 정당에만 몰아주는 기이한 □집단 표심□과 □지역 정서□를 자랑하는 도시가, 과연 권력의 독재와 부패에 항거한 자기 역사를 스스로 기념하거나, 정당의 부패와 무능을 서로 견제케 하는 개혁 정치의 주체요 주권자라고 말할 자격을 가질 것인가? 소크라테스에게 독배를 들이키도록 강요한 아테네 시민 법정의 衆愚的 症狀과 오늘 부산 시민들의 集團的 偏執症 사이에는 과연 얼마만큼의 거리가 있는 것일까?(유영국 2004, 181) 스스로의 □합리적 선택□과 결단으로 지역주의를 택한 부산시민들에게 지역주의 정치구조가 남겨 준 선물로 어떤 것들이 있는지, 이제 필연적 因果의 능선 위에 올라 앉아 그 몇 가지만 조감하여 보기로 하자.

사례수집의 경우, 특별히 인용 출처를 명기한 곳 외에는 다음 두 기관의 인터넷홈페이지들에 의존하였다:

[부산경실련 홈페이지] http://www.we21.or.kr/

[부산참여자치시민연대 홈페이지] http://ngo.busan.kr/

2) 개혁없는 리더십과 보수정치의 실상

⑴막개발과 무책임

막개발과 재정의 무책임은 서로 얽히어 있는 동전의 표리와 같다. 막개발이 재정의 무책임과 파탄을 부르고, 다시 재정의 파탄이 새로운 막개발을 유도하는 그런 관계인 것이다. 지방화의 화려한 구호와 함께 등장한 민선 단체장들은 자신의 정치적, 경영적 능력을 과시하고 정치생명 연장의 지렛대로 삼기위해 가공할 규모의 재정적자와 부채를 감수하며 곳곳에 개발의 잔치를 벌여나갔다. 그 단계에서 제동을 걸고 책임을 느껴야 할 (재정)전문관료들은 (그의 전문성에 의한 판단과 직언으로써) 단체장을 견제할 어떠한 위험도 감수하려 들지 않는다. 이동하면 그만인 그 직무의 책임을 위하여, 자신의 상관(단체장)과 불편한 관계를 만들 하등의 매력이 없기 때문이다.

일단 막개발과 부채의존 경영의 시동이 걸리면 그로부터 제2, 제3의 새로운 막개발과 부채증가가 거의 필연적으로 잇따른다. 단기성 부채의 원리금 상환 기일이 다가올수록 권력의 책임자는 어떤 방법을 쓰든지 자신이 서명하는 파산만은 막으려고 한다. 그 결과 세수증대를 위한 새로운 막개발과 부채차입을 계속 추구하게 되고, 그를 위하여 지방정부 자신이 나섬은 물론 대내외 민간업자들까지 대거 동참하도록 각종 특혜와 편법을(수의계약, 인허가·규제해제, 지방세특혜, 부채탕감 등) 동원해 준다. 그러나 그 대가는(이것이 가장 중대한 문제이지만!) 권력자 자신도, 전문관료들도, 민간업자도 아닌 주민들과 공동체 자체에 고스란히 전가되고 만다. 조세부담 격증, 대규모의 환경파괴, 사행산업 과다노출, 향락업소 난립, 그리고 마침내 지방자치단체의 재정파탄과 불명예로 이르는 길이 그 길이다.

또한 막개발은 단체장과 관계 의원 및 공무원들이 대규모 토목공사를 중심으로 하는 민간업자들과의 유착, 이권알선, 수뢰, 독직 및 부패로 연결되도록 이끄는 가장 주된 통로인 점에서도 치명적이다. 현재 우리 지방자치의 문제는 권력과 토호의 유착관계보다는 지방권력 그 자체의 막개발 성향과 재정적 무책임이 더 본질적이며 심각한 문제로 보인다. 권력과 토호의 유착 문제는 없다는 것이 아니라 그것이 이차적 문제로 보일 만큼 지방권력 그 자체의 전횡 문제가 훨씬 더 심각함을 차지한다는 뜻이다. 부산은 이런 막개발과 무책임 재정의 전형을 보여주는 도시이다.

현재 한국 지방정치 내지 도시정치 사례연구의 커다란 한 흐름도 한국의 도시들이 市長 독주 내지 市長 주도 체제의 특성을 보인다는 점을 강조한다. 대표적인 예로 박종민(2000), 이준원(2002), 최흥석(1999; 2000) 등이 있다.

①센텀시티 막개발과 부채위기: 센텀시티의 건설은 구 수영비행장이 김해국제공항으로 옮겨 간 뒤 그 터에 첨단정보통신단지를 만들어 부산의 산업혁신을 위한 전초기지로 삼겠다는 야심찬 구상으로 시작된 지방산업단지 건설사업이다. 그러나 애초 건설 사업권자로 지정된 SK(주)가 사업을 포기하면서 한 동안 개발이 방치되는 등 곡절을 겪다가 고 안상영시장 하의 부산시가 제3섹터 방식의 센텀시티(주)를 설립하면서 사업이 재개되었는데, 지금은 부산시가 시행자, 센텀시티(주)를 분양대행사로 하여 추진되고 있다.

센텀시티는 '100% 완벽한 미래 첨단도시'를 테마로 개발되고 있지만, 현재의 개발과정을 볼 때 최첨단 복합단지로 개발되리라는 당초의 취지와는 다르게, 부산시가 핵심지역이자 첨단산업단지인 DMZ 보다는 복합유통상업지역을 대폭 늘려 땅장사에만 혈안이 되고 있는 형편이다. 원래 주거용지로 예정된 부분은 센텀시티 내에 정보기술업체 근무자들의 배후 주거단지로 조성하겠다던 소규모에 불과했다. 그러나 현재까지 건축허가를 받아서 들어서게 될 예정인 아파트는 총 5,142세대 분이다. 뿐만 아니라 주거시설로 바뀔 우려가 있는 주상복합형태의 건물들이 허가를 얻기도 하였으며, 분양계약시 특약조건에 대한 특혜의혹과 용적율 변경, 시 고위간부의 압력에 의한 토지가격 할인분양 등 막개발과 특혜분양의 의혹이 끊이지 않고 있는 실정이다. 실제 공사현장을 가보면, 예정된 □첨단정보기술의 요람□이 천박하고 사치스런 수천 가구의 고층 아파트 숲에 가리워 숨이 막히도록 변질되어 가고 있다.

더 심각한 문제이자 위의 막개발을 불가피하게 만든 요인은 무책임한 재정운용이다. 센텀시티는 사업비 전액을 지방채 발행과 은행차입금으로 충당했으며, 차입금 및 부채의 이자 부담만 보더라도 센텀시티는 실로 엄청난 부실 덩어리이다. 2002년말 현재, 지방채 1,700억원에 은행차입금이 2,100여 억원으로 무려 3,800억원의 빚더미 위에 건설되었는데, 그 이자만도 연간 236억원으로 매일 약 6,500만원이나 될 만큼 눈덩이처럼 불어나고 있었다. 이렇게 지방채 및 차입금에 대한 부담이 크다 보니 센텀시티의 핵심인 첨단 산업단지는 뒷전이고 아파트, 백화점, 호텔, 학교 등 지원시설의 분양에만 몰두할 수밖에 없었다. 2003년 3월 31일 현재 매각된 토지 대금은 총 4,300억원인데, 그 중 산업시설용지 매각대금은 489억원에 불과하며, 지원시설용지와(3,699억원) 공공시설용지의(112억원) 매각대금이 대부분을 점하고 있다.

이처럼 당초의 사업취지를 엄청나게 훼손하며 각종 부대 용지를 매각한 수익대금으로 부채를 다소 갚게 되어 2004년 1월에는 부채총액이 3,340억원으로 약간 줄기는 하였다. 그 중 은행차입금은 여전히 약 2,000억원으로 평균 4.95% 이율의 이자를 지급하고 있다. 그럼에도 상환계획에 대하여는 아직 구체적인 대안을 내놓지 못하고 있다. 센텀시티 측은 2010년까지 차입금을 상환완료할 것으로 밝혔지만, 제대로 이행되지 않을시 대비책은 없는 상황이다. 이 지방채 및 차입금이 센텀시티 측의 계획대로 상환 이행되지 않으면 결국 부산광역시의 채무부담이 될 것이고 그것은 바로 부산시민의 세금으로 메워야 되는 것이다. 또 지방채 및 차입금이 모두 상환된다 하더라도 첨단미래도시라는 기본 계획을 외면한 채 분양에만 급급한 형태로 가고 있어, 첨단미래도시가 아닌 기형화된 막개발의 전형을 보여주게 되는 것이다.

②부산관광개발(주) 부실과 아시아드C.C. 특혜매각 시도: 부산광역시는 2002년 아시안게임 골프 경기장으로 부산관광개발(주)을 사업자로 삼아 부산시 기장군 일광면 이천리 일대에 □아시아드 컨트리클럽□을 건설 조성하였다. 원래 부산관광개발(주)는 부산시가 1997년 시민을 위한 공공 관광사업의 개발을 위해 민간기업과 공동출자한 제3섹터 방식으로 설립하였으며, 자본금의 48%(72억원)를 출자한 부산시 이외에 현재 코오롱건설 등 15개 기업이 주주사로 참여하고 있다. 그런데 부산관광개발(주)는 그동안 방만한 운영과 부산시의 관리감독 부재로 매년 심각한 적자를 기록해 왔다. 부산 앞바다 해상관광유람선 테즈락호 운영, 태종대 전망대와 불법 도입한 부비열차 등 충분한 타당성 검토 없이 마구잡이식 사업을 벌여 매년 혈세를 낭비해 왔던 것이다. 부산경실련에서는 지난 2000년 2월 테즈락호 운영과 관련하여 50억 4400만원의 예산을 낭비한 부산관광개발(주)에게 예산낭비기관에 주는 <밑빠진 독 상>을 시상하기도 했다.

거기에다 부산시는 아시아드CC 골프장을 건설할 당시부터 아시아경기대회를 빌미로 350억원에 달하는 대출보증을 섰고, 정부도 아시아경기대회지원특별법 등으로 46만평에 달하는 개발제한구역에 대한 골프장 허가를 내줘 자연훼손과 환경오염에 일조하기도 했다. 뿐만 아니라, 1천127억원이라는 거대한 공사비가 드는 공사에 부산시는 내부지분을 가진 코오롱건설(증자후 현재 지분율 30.67%)에게 공사권을 주어 엄청난 이익을 남기게 했는가 하면, 2003년 1월에는 조명탑 시설 공사에 타 골프장과 비교하여 2.5배가 넘는 터무니 없이 비싼 가격으로 입찰공고도 없이 국제종합토건(지분율 5.33%)에 공사를 주기도 했다.

그런데 부산시는 1998년 감사원으로부터 회원제 고급 골프장을 지방자치단체 출자기업인 부산관광개발(주)가 운영하는 것은 바람직하지 않다는 지적과 함께 민영화 방안 강구를 지시받게 된다. 이를 계기로 2001년에는 한국자치경영협회의 용역을 맡겨 여기에서도 민영화가 바람직하다는 결과를 얻게 된다. 이에 따라 부산시는 2002년 4월, 부산관광개발(주)의 운영개선을 위한 심의위원회(당시 위원장: 오거돈 행정부시장)를 열고 완전민영화를 결정하게 된다. 문제는 민영화의 방식이다. 그것은 참여 '주주당사자간 공개경쟁에 의한 부산시지분의 처분' 방식이다. 주주들끼리의 헐값 응찰 담합 가능성이 농후한 이런 방식에 대하여, 일부 주주사는 부산관광개발(주) 설립 당시부터 어려운 여건에도 불구하고 투자에 기여한 공이 있으므로 내부거래를 하는 것은 당연하다는 논리를 펴고 있다. 그러나 아시아드CC의 조성과정에서 부산시가 대출보증까지 서고 정부도 법 적용의 특혜를 주어가며 허가를 내어주었으며, 건설공사조차 내부 주주사들에게 특혜발주를 하는 등 주주사들의 기여도는 어디에도 찾을 수 없을 듯하다.

현재 아시아드CC은 회원제(회원권 시가 2억2천만원 추정)로 운영되고 있으며 연간 약40억여원의 이익을 내고 있는 상태이다. 지난 2001년 부산시의 의뢰로 부산관광개발(주)의 경영개선방안을 연구한 한국자치경영협회는 아시아드CC의 가치를 약 380억∼600억에 달하는 것으로 추산한 바 있다. 이런 수익성 높은 골프장을 완전 공개경쟁입찰이 아닌 제한경쟁 방식으로 매각하려 결정한 것은 시민의 혈세로 조성된 사업을 특정 기업체에 특혜 매각를 주자는 명백한 의도로 풀이된다. 더욱이 시의회와 시민단체가 계속 문제제기를 하였음에도 안상영 시장과 집행부는 이를 무시하며 계속 내부매각 방침을 고집해 왔다.

다행히 부산시의회 기획재경위원회는 2004년 5월 16일 부산관광개발(주) 아시아드 컨트리클럽 골프장의 시소유 주식 매각을 위해 부산시가 시의회에 상정한 □2003년도 공유재산 관리계획 변경안□을 부결시켰다. 시민의 여론을 무시하고 내부거래로 특혜매각을 강행하려 한 시집행부의 독주에 대하여, 의회측은 2-3년 내 부산시의 출자금 회수가 가능한 흑자기업을 굳이 매각할 이유가 없다며 모처럼 제동을 걸고 나온 것이다. 그러나 시 의회의 이러한 결정도 선거구의 민원사업 해결 등을 위하여 예산안 편성단계에서 집행부 도움이 필요하기도 한 의원들의 입장 변화에 따라 향후 언제라도 번복될 소지가 없지 않아 보인다.

⑵부패와 타락: 시장수뢰사건과 이른바 □동성 게이트□

J기업 박모(73) 전 회장으로부터 1억원의 뇌물을 받은 혐의로 구속된 안상영 부산시장이 2004년 2월 4일 수감 중이던 부산구치소 병사에서 자살하였다. 이로써 2003년 10월 16일 구속되어 당시 진행중이던 J기업 뇌물사건에 대한 부산지법의 1심 재판은 물론, 동성여객 이재헌·이광태 부자로부터의 2억원 이상 추가 뇌물수수 혐의에 대한 수사마저 법원의 공소기각 판결과 검찰의 공소권 없음 결정으로 완전 종결되어버리고 말았다. 결국 그 두 사건은 안 시장의 사망으로 실체적인 진실을 가리지 못한 채 영원히 미제로 남게 되었다(국제신문 인터넷판 2004/02/04).

뇌물의혹이 처음 불거진 부산종합버스터미널 사업은 지난 1990년대 초반부터 도심에 위치해 교통체증을 유발해온 고속버스터미널과 동부시외버스터미널을 시 외곽으로 통합 이전하자는 여론에서 시작됐다. 이후 1995년 4월 부산시가 그 터미널을 통합해 지금의 노포동으로 옮긴다는 계획을 세우고 그린벨트와 자연녹지 등에 묶여있는 이 부지에 터미널을 지을 수 있도록 관련법령 개정을 건교부에 12차례 건의한 끝에 1998년 7월 이전 결정을 얻어냈다. 부산시는 그 해 11월 J기업을 사업시행자로 선정했고 2000년 11월부터 공사를 시작하여 2002년 9월22일 개통식을 가졌다. 검찰에 따르면 이 과정에서 안상영 시장이 J기업으로부터 뇌물을 받았다는 것이다([국제신문] 인터넷판 2003/10/01).

한편 2003년 12월 부산 굴지의 버스회사인 동성여객 대표 이광태가 김운용 국제올림픽위원회(IOC) 부위원장에게 금품로비를 한 혐의로 서울중앙지검에 소환되면서부터 이광태와 부산시버스운송사업조합의 부산지역 정·관계 로비사건은 지역 공직사회를 크게 뒤흔들고 여러 기관장들을 잇따라 낙마시키게 된다. □부산 정·관계＋부패 복마전＋인가,□ □동성여객 로비사건 '기관장 무덤'□ 등 지역 신문에 보도된 기사제목들이 시사하듯이 이 사건은 지역주의 정서의 온실에 안주하며 지역 정치인과 관료, 사업자 등이 얼마나 부패와 타락을 일상적으로 저질러 왔는지 단적으로 보여주는 부산의 대표적 부패·독직 사건이라 할 것이다.

□이광태 게이트,□ 혹은 □동성 게이트□ 등으로 불린 이 사건의 수사과정에서 당시 이광태는 김운용 IOC부위원장에 대한 혐의 사실 외에 부산지역 정·관계 인사들에게도 수년간 □정기적으로□ 뇌물을 주었다고 자백하면서 사건은 부산으로 넘어와 2004년 2월초부터 부산지검에서 본격 수사를 시작하게 되었다. 이 때 이미 종합버스터미널 관련 수뢰혐의로 구속수감 중이던 안상영 부산시장은 자신이 동성여객 로비에 또 연루됐다는 결정적 정황이 나오면서 구치소에서 스스로 목숨을 끊었고 부산국세청 6급 직원 1명도 같은 이유로 자살했다([국제신문] 인터넷판 2004/05/18).

검찰은 부산시 조사에서 전·현직 교통국장과 교통국 간부 등 10명을 줄줄이 소환하여 최고위 공무원인 이사관(2급) 1명과 관리관(1급)으로 퇴임한 전 교통국장 등 2명을 구속하고 부산시 정무부시장 등 6명의 비위사실을 기관통보 조치했다. 기관통보된 정무부시장은 결국 시 감사가 시작되기 전 보궐선거 출마를 이유로 공직을 사퇴했다. 그는 수뢰와 독직사건에 연루된 고 안상영 시장의 죽음으로 궐석이 된 부산시장 6·5보궐선거에서 역시 한나라당 공천으로 부산시장에 다시 □무난히□ 당선, 영전 가도를 달리게 되었다. 이것이 부산정서이고, 부산의 지역주의의 실상이다.

부산국세청도 자살한 직원 외에 또다른 6급 직원 1명이 구속됐다. 이어 부산경찰청으로 옮겨진 검찰 수사는 부산경찰청장을 지낸 전직 치안감 1명을 불구속 기소하고, 경찰 간부와 동성여객 대표 이광태 사이의 연결고리 역할을 한 중간간부 1명을 구속기소했다. 검찰은 또 이광태로부터 수백만원대의 금품을 받은 권지관 부산경찰청장과 경무관급 간부 1명, 총경급 간부 1명 등 3명을 기관통보했고 자체 감찰을 받게된 권 부산경찰청장은 급기야 5월 17일 밤 사직서를 제출했다([국제신문] 인터넷판 2004/05/18).

그러나 사건 초기의 파장에 비해 사법처리 규모나 수위는 크게 기대에 미치지 못하였다는 것이 중론이다. 시장 보궐선거에 출마하여 여유있게 당선된 앞의 정무부시장의 경우처럼, 연루된 고위 공무원 대부분 불기소 처분을 받았고 현직 경찰 고위 간부의 경우 소환조사도 없이 기관통보 됐다는 점 등 때문에 '봐주기 수사'라는 주장도 제기되고 있다. 이는 수사진행으로 인한 공직사회의 동요와 지역(주의)여론이 검찰에게는 큰 부담으로 작용했기 때문으로 보인다. 또 연루된 대부분의 공무원이 관행적인 '떡값' 명목으로 금품을 수수했다는 점에서 검찰로서도 사법처리 수위를 강하게 가져갈 수 없었을 것이라는 분석도 있다([부산일보] 인터넷판 2004/05/11).

⑶권위주의와 보수화

①유료도로의 고장 부산시: 부산시는 유료도로의 천국이다. 시내 곳곳에 유료도로가 깔려 있어 전국에 14개 있는 유료도로 가운데 부산시의 것이 무려 7개를 차지한다. 동서고가로, 광안대로, 구덕터널, 제2만덕터널, 황령터널, 백양터널, 수정터널 등이다. 그나마 작년까지 유료도로로 있던 번영로(옛 도시고속도로)가 요금징수 시한의 끈질긴 연장 끝에(애초 1999년 5월까지이던 것을□2003년 12월까지 연장) 작년 말 겨우 유료 기한을 해제하여 7개로 줄어든 것이다.

뿐만 아니라 기존 구덕터널의 통행료 징수기한도 연장(2003년 11월까지□2007년 12월까지)하면서, 산성터널 및 접속도로, 황령3터널 및 접속도로, 천마터널 및 접속도로, 초읍터널 및 접속도로, 거가대교, 북항대교, 명지대교 등 또 다시 7개의 새로운 유료도로도 이미 건설 중에 있거나 건설예정이어서 부산은 몇 년 후 유료도로들이 지천으로 거미줄처럼 깔릴 판이다.

이쯤 되니 2004년 6월 8일에는 부산시청 대회의실에서 '부산시 유료도로의 효율적 관리 및 개선 방안' 주제로 부산경실련 주최의 정책세미나까지 열리게 되었다. 여기에서 최양원 양산대 교수는 발제를 통해 현재 부산시 7개 유료도로와 민자유치로 건설예정인 유료도로를 고려할 때 2010년에는 부산시민 자가운전자 1인이 하루 부담해야 할 통행료가 10,000원 가량 될 것이라고 예측했다. 또한 백양터널과 수정터널의 경우 실제 교통량이 건설과정에서의 예측 통행량에 비해 턱없이 모자라게 드러난 결과 백양터널은 2000년∼2001년 수입미달분 25.5억원을 시비로 지불했으며, 수정터널도 2002년 통행료 수입 미달분 약 29.8억원을 부산시가 보전해 주었다고 한다. 이 두 터널은 민자유치법에 의해 건설되었기 때문에 앞으로도 통행 수입료가 미달될 경우 부산시가 공공재정으로 이를 계속 보전해 주어야 한다. 이에 따라 최교수는 '현재 운영중인 유료도로에 대한 징수기한을 차질 없이 지킬 수 있는 관리대책이 수립돼야 한다'고 주장했다.

그러나 부산참여자치시민연대에 따르면, 수정산터널이나 백양산터널, 그리고 통행료 징수기한을 연장해준 구덕터널 등은 통행량 산출이 현실과 맞지 않고 운영비에 대한 세부 산출내역이 없는 등 통행료 수입미달분에 대한 터널 회사측의 주장을 부산시가 너무 안이하게 받아들여서 결과적으로 시민의 세금과 통행료 지출의 증가 및 터널 회사측의 부당한 수입증대를 방조하고 있을 가능성을 제기하고 있다. 특히 부산시의 행정정보 공개 자료를 통하여 검토해 본 결과 유료도로 통행료를 결정하는 가장 중요한 내용이 민자유치금액(이자 포함)과 유료도로 운영비임에도 이에 대해 부산시가 정기적인 점검과 확인조차 하지 않아 객관적인 자료가 불충분할 뿐만 아니라 시민에게는 전혀 공개되지 않는 등 통행료에 대한 의구심을 가중시키고 있는 것으로 나타났다고 한다.

앞의 경실련 주최 정책세미나에서 발제와 토론에 이어 시민들과의 질의응답까지 진행되었지만 시 당국은 끝내 참여하지 않아 명확한 입장의 답변을 들을 수 없었다. 이미 이런 태도에서도 드러나듯이 부산시가 시정에 임하는 기본자세는 권위주의식 밀어붙이기를 표본으로 삼고 있으며, 이는 고 안상영 시장 자신의 개인적 리더십과도 많이 일치한다는 여론이 있었다. 비록 전국 최저의 도로율에다 산지가 많은 부산의 지리적 특성상 민자유치를 통한 유료도로라도 많이 건설할 수밖에 없는 사정은 있겠으나, 근본적으로 시민에 대한 애정과 서비스의 정신보다는 안하무인의 권위주의적 리더십과 실적 위주의 공명심에 불타는 조바심, 그리고 쉽고 편하게만 현안을 해결해 버리려는 관료기구의 합작품이 □심해도 너무 심한□ 유료도로의 천국으로 나타나고 있는 것이다.

②관제여론 조성: 안상영 시장은 고속철도 노선결정이 지연되자 관제여론을 조성하는 수법으로 자신의 리더십을 과시하며 무리하게라도 조기개통을 이끌어 내려 하였다. 부산시는 2003년 9월, 처음 정해진 기존노선, 즉 시민단체들이 반대하는 천성산과 금정산을 통과하는 노선으로 고속철을 조기개통 시키기 위해 1백만명 서명운동을 일선 구군에 지시하였다. 이 갑작스럽고 일방적인 지시 때문에 지역 시민사회에 분열이 일어나고 갈등이 조장되기도 하였다. 이에 금정산 천성산고속철도 관통반대시민종교대책위원회는 관제여론을 주도한 부산시의 공개사과, 관제여론 즉각 중단, 관련 책임자 처벌등을 요구하며 항의방문을 하기도 했다.

또 그 뒤 안상영 시장이 수뢰혐의로 검찰에 구속되자, 이번에는 부산시 공무원들이 안시장의 구명을 위하여 활동하였다. 안 시장의 측근들은 시 산하 거의 대부분의 기관과 개인을 동원해 조직적으로 관제 구명행위를 벌이도록 획책하였다. 안시장이 구속 수감된 시점부터 시행정과 관련 있는 일부 단체와 복지기관 등에 부산시 관련 인사들이 전화 등을 통해 조직적으로 안시장 석방을 위한 탄원을 독려하고 맡은 바 임무를 할당하는 등, 온갖 역할을 다했다고 한다. 뿐만 아니라 부산시 관련 각종 위원회 소속 위원들에게까지 전화를 걸어 탄원에 동참할 것을 요청하였다. 이에 반발하여 10월28일 부산지역 11개 시민사회단체가 참가하고 있는 부산시민운동연대 측에서는 거꾸로 안상영 시장 사퇴촉구 성명과 함께, 부산시 공무원과 관변단체 등의 인사를 동원한 '관제구명운동'에 항의하고, 이의 중단을 촉구하기 위해 허남식 정무부시장에게 항의방문 하기도 했다. 부산참여자치시민연대에서는 부산시의 이런 관제여론 조성에 대해 엄정한 감사요청을 하기도 하였다.

이런 제반 현상은 안상영 시장 개인의 권위주의적 리더십 아래 통제되고 있던 측근 부하들의 과잉충성에서 직접적으로는 비롯된 것이나, 한나라당과 그 지방정권에 대한 주민들의 지속적 충성과 지지를 믿고서 할 일, 못 할 일 가리지 않으며 전횡을 부려 온 지역 정치 행정 엘리트들의 행태를 반영하는 것이기도 하다.

③민주공원 타격 입히기: 지방권력으로서 부산광역시 정부가 보수화의 길을 걷고 있는 마지막 장면을 우리는 □민주공원□에 대한 지원 감축과 비협조에서 확인한다. 부산의 민주공원은 민주화를 위하여 독재정권과 투쟁해 온 부산지역의 모든 진보적, 개혁적 시민사회단체들이 민주화운동의 위업을 기념하고 계승 발전시키고자 하는 그들의 희망과 열정과 의지를 모아서 문정수 초대 민선시장과의 협력으로 탄생시킨 산물이다. 그런 까닭에 부산시 정부가 취하는 민주공원에 대한 태도는 그 때 그 때마다의 시정부가 갖는 개혁성 내지 진보성의 정도를 가늠하는 잣대가 될 만한 지표이다. 지금 부산시 정부의 민주공원에 대한 태도는 바로 그런 잣대에서 볼 때 지나치게 보수 및 수구 세력의 정서만을 대변하는 행보를 취하고 있는 것이다.

단적으로 말하자면, 이는 지난 2003년 말 부산시의회 정기회의 2004년 부산시 예산안 심의 의결 과정에서 민주공원의 2004년도 사업예산 일체를 시의회가 기습적으로 삭감해버린 사건에서 드러난다. 이 사건은 사업비 삭감 자체가 몰고 올 민주공원 기능의 위축이라는 직접적 의미뿐만 아니라, 민주공원이 설립 탄생되는 그 당시부터 지금까지 부산시의 보수적인 정치 및 관료세력이 품어 온 민주공원에 대한 견제와 배제와 비협조의 태도를 반영한 것이며, 그것이 구체적 의지로서 또 한번 결집되어 나타난 것이었다.

그러나 실제 민주공원의 존재가치와 역할에 대한 보수세력의 그러한 적대와 반발은 민주화의 가치나 개방화된 새 시대의 흐름에서 볼 때 시대착오적인 아집에 불과하다. 시대와 사회의 도도한 흐름에 적응하도록 의도적으로 노력해야 할 쪽은 진보적 민주세력이 아니라 궁극적으로 그들인 것이다. 또 지방 정치인들이 진정으로 주민의 이익과 삶의 질을 배려하며, 지역의 주민들에게 진심으로 애정을 갖고 주민의 편에서 선행정을 서비스하는데 기여코자 나섰다면, 민주공원과 같은 새로운 실험적 문화·교육의 체험 공간은 오히려 더 적극적으로 육성하여 주민들에게 제공토록 노력하는 것이 올바른 자세일 것이다.

사실 그처럼 소수 정예의 인원과 적은 예산으로, 그렇게 다종 다층의 사람들에게, 그 만큼 다양한 사업과 서비스를 제공할 수 있는 문화·교육 기관은 아마 세계적으로도 드물지 않을까 한다. 민주공원은 부산시의 어떤 기관이나 사업처에 못지않은 시민통합의 기능과 문화·학술의 보급 기능, 민주주의 시민정치교육 사업, 시민 및 타지방민은 물론 심지어 외국인들에까지 관광자원과 서비스를 제공하는 역할도 수행해 내고 있다. 2003년 한 해 만도 약 20만 여명에 이르는 방문객이 다녀갔으며, 그들을 대상으로 다양한 행사를 치러 냈다. 민주공원 자체의 조직·홍보·자료 및 시설 정비·수익 사업 등은 별개로 치더라도, 10여종의 교육·연수 사업, 13종의 학술·연구 사업, 30여 회의 공연·기념사업, 10회 이상의 장단기 전시 사업, 유아부터 초중고 학생단체와 대학생·시민을 대상으로 한 총 66회의 전시 안내 및 해설 사업 등 부산시의 어느 문화기관도 수행하기 힘든 대시민 교육과 문화 서비스를 수행하였던 것이다(사단법인 부산민주항쟁기념사업회 2004).

민주공원이 2003년 한 해 부산시로부터 지원받은 사업예산은 5억원 정도였고, 공원의 건물과 각종 시설 및 장비를 관리하는 기능인력은 7명, 사업부서 인원은 11명에 불과하다. 그런데 단체로 방문하는 유치원과 어린이집 아이들부터, 초중고등학교의 학생들, 대학생과 일반시민, 극장을 대관하여 자체행사를 치르는 온갖 단체의 사람들, 교류 협력과 공동행사를 목적으로 방문하는 국내외의 여러 민주단체 인사에 이르기까지, 또한 단골로 찾아오는 인근의 시민가족들부터 공연이나 영화를 관람코자 시 외곽에서 찾아오는 문화가족, 그리고 심지어 한국인 지인의 안내로 방문하여 전통 춤 등의 공연을 관람하는 외국인 관광객들까지 실로 민주공원과 인연을 맺어가는 사람들은 작년 한 해 약 20만명으로 남녀노소, 시내외, 국내외, 장애인과 비장애인, 좌우의 이념적 성향을 모두 망라하여 다양하기 그지 없다(민주공원은 보훈단체와 연합행사를 치르고 보훈지청으로부터 예산지원까지 받을 정도로 폭넓고 유연한 사업 방향을 지향한다).

여기서 다시 민주공원에 타격을 입히고자 한 부산시 지방권력의 문제로 되돌아 가보면, 단체장인 시장과 지방의원을 비교할 때 진보적 성격의 민주공원에 대한 태도라는 면에서 시장보다는 의회 쪽이 더 보수적 입장을 취한다. 그 까닭은 시장의 경우 부산광역시 전역이 단일한 자신의 선거구인 셈이어서, 시역내의 진보와 보수 세력을 가릴 것 없이 자신에 대한 정치적 영향을 미칠 가능성을 배제할 수 없고, 따라서 진보세력이 설령 자신의 정치적 노선과 배치된다 하더라도 그들을 노골적으로 배제하거나 적대시할 때의 정치적 위험부담을 고려하지 않을 수 없는 처지에 있기 때문이다. 그 반면 시의회를 구성하고 있는 의원들의 경우 상대적으로 시장보다 훨씬 작은 지역내에 자신의 선거구가 국한되어 있는 관계로, 제 맘에 들지 않는 세력이 있을 때 그에 대한 반대나 적대의 표시를 시장보다 훨씬 자유로운 처지에서 감행하더라도 그것이 자신의 좁은 지역구에 미칠 정치적 타격의 가능성이 별로 없다고 계산할 수 있는 것이다. 2003년말 민주공원에 대한 사업비를 시장 휘하의 집행부 예산안에서는 기존의 약속과 관행에 따라 일정한 한도에서 편성하였지만, 보수적인 시의회 의원들은 그런 현실적 근거를 생각하며 마음먹고 과감히 삭감해버릴 수 있었던 것이다.

따라서 이런 종류의 문제에 대한, 그리고 이런 종류의 패배를 방지하기 위한 진보적 민주세력의 대응 방안이 진지하게 고민되지 않으면 안 되겠다. 한 가지의 대안은 지방선거의 차원에서도 □낙선 운동□의 개념을 도입하는 것이다. 즉 진보적 민주세력에 대한 적대를 가장 주도적으로 감행하는 소수의 특정 지방의원을 엄밀히 선별하여, 그의 의정활동을 관찰 분석하고 차기 선거가 시작되면 집중적인 낙선운동을 펼치는 것이다. 동원 가능한 역내의 모든 진보적 민주세력이 나서서 대주민 홍보와 설득을 펼침으로써, 선별된 그 대상 후보에게 치명적인 타격을 가하도록 하는 이런 정면 대결의 전략은 좁은 범위의 지방의원 선거구에서 상대적으로 가장 큰 효과를 발휘할 만한 것이라 판단된다. 그리고 비록 (지역주의로 둘러싸인 부산과 같은 사정 때문에) 대상 후보의 낙선이라는 결정적 효과까지는 도달하지 못 할지라도, 그 자신을 포함한 지방정치인 모두에게 최소한 사태의 심각성을 환기하고 각인시킬 수 있는 상징 효과를 거두기에는 충분할 것이다.

4. 맺음말: 다시 지역운동으로

민주주의의 의미와 내포는 그 사회의 주체적 실천 노력의 방향에 따라 달라진다. 우리 한국의 경우 국가적 민주화와 개혁은 일정한 성과를 향해 나아가고 있지만, 지방권력의 경우 구조적인 면에서 볼 때 여전히 개혁이 지체된 보수적 양상에 머무르고 있다. 특히 부산 정치권과 같은 경우 시대착오적 행태의 보수적 실상을 유감없이 보여준다. 정치적 리더십의 개혁은 철저히 실종된 채, 개발연대의 막개발과 무책임한 재정운용, 부패와 타락, 그리고 낡아빠진 밀어붙이기식 권위주의 통치행태로 일관하고 있는 것이다.

이러한 제 양상에 대하여 우리는 부산지역이 안고 있는 완고한 지역주의 정서와 투표성향에 그 주요 원인이 있는 것으로 보았다. 지역민들이 변함없이 안정적 지지를 보내주는 상황에서 지역패권적인 정당의 정치 엘리트들이 리더십의 개혁이나 주민중심의 사고와 정치행태를 새롭게 보여야 할 하등의 압력 요인이 없기 때문이다.

한편으로 지역 정치엘리트는 개혁의지의 실종과 보수적 정치행태에 안주하고 있으며, 다른 한편으로 거기에 자극을 가하고 압력을 행사해야 할 지역민들 자신 또한 맹목적 지역주의에 속절없이 투항만 계속하고 있을 때, 민주주의의 심화와 개혁을 열망하는 진보적 세력은 이제 그러한 지역의 보수적 아성에 새로운 운동적 관심과 역량을 경주해야 한다. 운동의 힘으로 지역패권의 정치세력도 깨뜨리고, 지역주의에 물든 지역민의 맹목도 각성시켜야 한다.

더욱이 참여정부의 지방분권 정책이 17대 총선 결과 나타난 새로운 정세와 함께 본격화되면, 각 지방에는 중앙으로부터의 권력이양과 맞물린 여러가지 문제들이 지역운동의 새로운 투여를 간절히 기다리게 될 상황이 펼쳐지게 된다. 지역주의에 물들어 있는 지역이든 아니든, 그러한 조건 자체에는 예외가 없다. 이제 □새로운 지방□을 만들어 가야 한다. 문제는 다시 지역운동인 것이다.

과거 1970년대 중반 무렵부터 등장하기 시작한 한국사회의 지역운동들은 전체 국가의 민주화와 자주화를 위한 민족민주운동의 지역적 부문운동이라는 의미가 그 주된 성격이었다. 말하자면 당시에는 국가 전체가 일사불란한 권위주의 독재 시스템에 따라 통일적으로 움직였기 때문에 지역적 특성이나 지역운동이라는 것도 전체 국가의 규격화된 기계적 부품과 흡사한 성격을 갖지 않을 수 없었다. 그 결과 지역운동의 목표나 성과 또한 국가 전체의 민주화나 운동적 성과에 거의 일방적으로, 또 제 지역이 모두 통일적으로 구속될 수밖에 없는 특성이 있었다. 운동 주체의 인식 능력과 상황대처 역량도 그 사회 역사적 제약만큼이나 취약했던 것이 사실이다.

그러나 87년 6월항쟁이래 국가의 민주화가 십수년 동안이나 진행되고, 90년대에 지방자치제가 부활되어 이 역시 십여년이나 경험해 왔으며, 그러는 사이 세계적으로는 탈냉전과 신자유주의적인 세계화의 광풍도 다양하게 체험해 봄으로써, 이제 민주화든 지방화든 무엇에 대해서도 웬만큼의 개념과 현실 감각은 적어도 진보적 개혁세력에게는 확립되어 있을 터이다. 그런 점에서 지금 지역운동에 나서게 될 개혁세력으로서는, 상황에 대한 인식력의 면이나 운동의 객관적 정세를 비교적 세련되게 소화해낼 능력의 면에서 상당히 발전되어 있다고 보아야 한다. 한 마디로 운동의 주체적 용량과 역량이 이전보다 더 성숙된 상태로 작동할 수 있다는 것이다.

물론 운동의 객관적 정세 면에서도 과거와는 판이한 상황이 벌어지고 있다. 비록 형식적이고 껍데기 뿐이라는 비난과 함께 하였지만 그동안 지방자치제는 그래도 주민참여의 폭을 넓힐 수 있는 몇몇 제도적 보완을 거듭해 온 데다가, 이제는 국가권력에 의한 분권화 개혁의 강한 변화까지 초읽기에 들어간 상태이다. 말하자면 국가의 일정한 민주화와 분권개혁 지향성이라는 새롭고 긍정적인 조건이 뒷받침되고 있는 것이다.

이와 같은 조건 위에서 맞이할 수 있는 새로운 지역운동은 그야말로 자기 지역 자체를 책임져 가는 운동이 되어야 한다. 과거 지역운동의 초점이 국가 전체의 민주화를 위한 부분으로서의 공헌을 중시했다면(국가통합적 사고), 금후의 지역운동은 자기 지역 그 자체의 자립적이고 자족적인 구조 개혁과 진보적 민주화를 직접 목표로 삼자는 것이며(지역통합적 사고), 국가 전체에 대한 관여를 하더라도 제 지역의 그러한 자립 자족적 진보와 발전의 자연적 귀결과 앙상블로서 모종의 효과를 기대할 수 있을 뿐이라는 것이다. 그렇게 된다면 이제야말로 지역운동과 지역의 민주화가 전체 국가의 민주화와 수평적 관계로서 서로 맞물리고 유기적으로 상승 발전할 수 있는 가능성 앞에 비로소 놓이게 된다. 그래서 다시 지역이다. 지역운동이다.

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