디지털 다매체 시대, 매체 균형발전을 위한 정책 방향

발표일 : 2004년 8월 13일

발표자 : 윤호진(한국방송영상산업진흥원 책임연구원)

Ⅰ. 매체 균형발전론의 대두배경과 논의차원

1. 대두배경

이른바 ‘균형발전론’의 전성시대다. 참여정부의 핵심 정책지표 중 하나가 바로 ‘지역간 균형발전’이고, 교육 개혁론자들은 ‘대학간 특성화를 통한 균형적 발전’을 부르짖고 있다. 오늘 이 자리에 우리가 모인 이유 역시 매체간 균형발전을 위한 바람직한 정책 방향을 모색하기 위해서이다.

그렇다면 왜 이 시점에서 다양한 분야의 균형발전이 주창되고 있는가? 가장 근본적인 해답은 우리 사회의 민주적 성숙, 특히 해방 이후 최초로 실질적인 기득권 세력의 교체가 이루어진 데에서 찾을 수 있다. 주지하다시피, 서울과 서울대로 상징되는 지역-학연 연합 블럭이 수 십 년 동안 우리 사회를 사실상 지배해왔고, 이에 대해 문제를 제기하는 것은 열등세력 또는 낙오자들의 푸념에 지나지 않았다. 그런 가운데, 우리 사회는 극소수의 지배 엘리트 계층과 박탈감, 상실감에 시달리는 나머지 다수 국민들로 양분되어 온 것이다.

좀더 정확하게 표현하자면, 서울로 이주한 TK들과 박정희-전두환-노태우로 이어지는 군사정권 밑에서 핵심 참모 역할을 수행한 서울대 등 세칭 일류대 출신들이 1960년대 이후 한국 사회의 주류 지배계층을 형성해 왔다고 볼 수 있다.

그러나 이제는 상황이 달라졌다. 김대중 정부의 등장에 따라 그동안 소외되어 온 전라도 출신들이 우리 사회의 주류에 당당히 편입했고, 노무현 정부의 등장은 해방 이후 강고하게 구축됐던 주류 세력의 세대와 이념이 마침내 변화하여 진보적 성향의 30, 40대 개혁세력들이 사회의 중추적 역할을 맡을 수 있는 토양을 마련해주었다는 평가를 받고 있다. 따라서 최근 사회 각 분야에서 활발하게 제기되고 있는 균형적 발전론의 대두배경 내지 당위성은 바로 이러한 정치 문화적 맥락 속에서 찾을 수 있는 것이다.

물론 오늘 논의의 주제인 매체 간 균형발전 문제에는 정치 문화적 상황 변화 이외에도 디지털 테크놀로지를 기반으로 한 다매체 다채널 시대의 개막이라는 방송기술측면의 발전도 중요한 변수로 작용하고 있다. 지상파 텔레비전 중심의 일차원적 서비스 구도에 케이블 TV와 위성방송이 가세했고 인터넷 VOD를 통해서도 대부분의 TV 프로그램들을 시청할 수 있는 방송환경이 조성됐다. 300개 이상의 독립제작사들이 지상파를 비롯한 다양한 플랫폼에 프로그램을 납품하고 있고, 지역방송의 로컬리즘 기능을 강화하자는 목소리도 힘을 얻고 있다. 이처럼 급변하는 방송시장의 흐름 속에서 지상파 TV의 과도한 시장지배력을 약화시키고, 다양한 방송서비스 주체들이 저마다의 역할과 위상을 정립하기 위한 정책적 개입의 필요성은 어쩌면 당연한 일이라고도 할 수 있다.

하지만 매체 간 균형발전을 위한 정부 차원의 인위적 규제정책에 대해 부정적인 시각 역시 존재한다. 국토가 좁고 시장이 협소한 한국 상황에서는 공존공영이라는 실현 불가능한 이상을 추구하기 보다는 선택과 집중 정책이 보다 효과적이며, 이는 재벌 위주의 경제정책에서도 입증되었다는 견해가 대표적이라고 할 수 있다. 일각에서는 균형적 발전을 균등 발전으로 이해하여 자유시장주의의 원칙에 위배된다고 주장하기도 한다.

당연한 말이지만, 매체 간 균형발전은 도토리 키재기 식의 균등발전론이 결코 아니다. 오히려 단기적으로는 현재의 시장구도를 어느 정도 인정하는 가운데, 더 이상의 부익부 빈익빈 현상이 발생하지 않도록 미연에 방지하자는 데 그 목적이 있다. 그리고 이를 위한 가장 바람직한 정책 방향은 다양한 시장 주체들 간에 공정한 경쟁이 이루어질 수 있도록 각종 법제나 규칙을 제․개정하는 작업일 것이다. 바로 이러한 토대 위에서 채널운용 정책 변화와 방송시장 재편이라는 보다 장기적인 관점의 논의도 이루어질 수 있는 것이다.

2. 논의차원

현재 한국에는 KBS와 EBS, MBC 본사와 19개 지방계열사, SBS와 10개 지역민방 등 모두 33개의 지상파 TV 방송사업자가 존재한다. 또한 다채널 플랫폼 사업자로서 종합유선방송사업자, 즉 SO가 총 119개 운영되고 있으며, 위성방송사업자로는 한국디지털위성방송(KDB) 1곳이 있다. 그리고 방송채널사용사업자, 즉 PP 분야에는 139개 법인이 등록되어 있다. 여기에 신규 매체인 위성 및 지상파 DMB도 조만간 방송서비스를 시작할 예정이다.

라디오 방송사업자는 모두 9곳이며, 이를 모두 합할 경우 42개의 지상파 방송사업자가 된다. 이하 모든 자료는 2003년도 기준이다.

따라서 매체 간 균형발전을 위한 바람직한 정책 방향을 모색하기 위해서는 지상파 방송의 독과점론에 대한 올바른 이해와 현재의 지상파 방송 소유구조인 다공영․일상업 체제에 대한 체계적 재검토 작업이 선행되어야 한다. 현재 우리 방송시장에서 막강한 영향력을 행사하고 있는 지상파 방송 3사의 시장지배력과 공익적 역할에 대한 심도 깊은 논의 없이 단순히 지상파․케이블․위성 3대 매체 간 균형 발전을 언급하는 것은 자칫 본말이 전도된 결론을 도출할 수도 있기 때문이다.

이런 관점에서, 이 글에서는 먼저 지상파 방송의 균형적 발전을 위한 주요 논점과 장단기적 해법들을 살펴보고, 이를 토대로 다매체 다채널 시대 매체 간 균형발전의 필요성과 구체적인 공존방안들을 모색하고자 한다. 그리고 결론 부분에서는 공정경쟁 시스템의 정립을 위한 조건들을 제시하여, 향후 바람직한 정책방향의 지향점으로 삼고자 했다.

Ⅱ. 지상파 방송의 균형적 발전을 위한 핵심 논점

이 문제와 관련된 이하 논의들은 필자가 작성한 ≪지상파 텔레비전 소유구조: 현황과 전망≫(서울: 커뮤니케이션북스, 2003) 중 ‘지상파 방송의 독과점 현황과 문제점’(30～52쪽)과 ‘지상파 방송 소유구조의 발전적 개혁을 위한 정책 대안’(122～127쪽) 항목에서 상당부분 인용했음을 밝혀둔다.

1. 지상파 독과점론의 개념적 이해

현대 사회의 대표적인 매스 미디어라고 할 수 있는 방송과 신문은 자본주의 체제 하에서 생존을 위해 필수적인 경제적 수익구조 마련과 함께 건전하고 다양한 여론형성과 대중문화 조성에의 기여라는 양면적인 가치를 지니고 있다. 따라서 매체 독과점 논의에 대해서도 방송과 신문의 이러한 양면적인 속성을 염두에 둔, 보다 체계적이고 다각적인 성찰이 요구된다. 논의의 맥락이 다르고 강조점이나 지향점이 상이한 주의주장들을 같은 차원에 놓고 공박하는 것은 이내 소모적인 논쟁으로 비화되기 십상이기 때문이다. 따라서 이 문제를 제대로 이해하기 위해서는 독과점에 대한 정확한 개념 파악과 함께 국내 매체시장의 규모와 특정 방송과 신문의 점유비중과 관련된 정확한 분석근거가 제시되어야만 한다.

방송과 신문의 독과점 논의에 대한 본격적인 문제제기는 지난 2003년 4월 15일 국회 문화관광위원회에 출석한 이창동 전임 문화관광부 장관의 의원 질의에 대한 답변에서 비롯되었다. 당시 이 장관은 특정 언론의 과다한 시장점유 상태를 우려하면서 이를 해소하기 위해 공동배달제 등 정부차원의 구체적인 정책을 마련하겠다고 발언했다. 이후 주요 일간신문들이 이 문제에 대한 지면 공박을 벌이면서 방송의 독과점 문제로까지 전선이 확대되었던 것이다.

먼저 경제학적인 관점에서 볼 때, 시장 독과점 상황이란 소수의 사업자가 압도적인 시장 점유율을 갖는 상태를 말한다. 독과점 사업자는 상품이나 용역의 가격이나 거래조건, 공급량 등을 마음대로 결정할 수 있는 시장지배력을 지니고 있으며, 부당하게 가격을 인상하거나 덤핑을 통해 경쟁자의 사업 활동을 방해하여 자유로운 경쟁을 저해할 소지가 크다. 따라서 한국의 경우, 공정거래위원회가 매년 독과점 사업자를 지정하고 이들의 불공정행위에 대해서는 일반 사업자에 비해 무겁게 제재하고 있다.

공정거래위원회가 마련한 ‘시장지배적 지위남용행위 심사기준’(공정거래위원회 고시 제2002-6호)에 따르면, 당해 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부는 시장점유율, 진입장벽의 존재여부 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모, 경쟁사업자간의 공동행위의 가능성, 유사품 및 인접시장의 존재, 시장봉쇄력, 자금력 등을 종합적으로 고려하여 판단한다. 구체적으로 시장점유율과 관련해서는, ① 1개 사업자의 시장점유율이 100분의 50 이상이거나 ② 3개 이하의 사업자의 시장점유율 합계가 100분의 75 이상(단, 이 경우에 시장점유율이 100분의 10 미만인 사업자는 제외)에 해당하는 사업자를 시장지배적 사업자로 추정할 수 있다고 밝히고 있다.

그런데 문제는 방송과 신문 등 대중매체의 경우, 공정거래위원회가 강조하고 있는 시장점유율을 비롯한 경제적 요인들을 평가할 수 있는 정확한 근거자료를 구하기 힘들 뿐만 아니라 여론의 독점이라는 추상적인 성격의 사회적 영향력까지도 논의에 포함시켜야 한다는 데 있다. 이처럼 한국 사회에서 매체의 독과점 문제를 설명한다는 일이 복합적이고 난해한 고등방정식을 푸는 것과 같다는 것을 감안한다면, 방송이나 신문이 현재 독과점 상태라거나 지상파 방송 3사가 방송시장의 85%를 차지하고 있다는 등의 주장들이 명확한 근거를 밝히지 않은 채 단정적으로 유통되고 있는 것은 사회적으로 매우 위험한 행위라고 할 수 있다. 따라서 지상파 방송 독과점 논의의 정확하고 올바른 이해를 위해서는 경영분석에 따른 독과점 현황과 시청률 및 프로그램 편성 측면에서 본 독과점 현황을 구분하여 구체적인 분석을 시도할 필요가 있다.

이창동 전 장관의 답변 직후, 동아일보 2003년 4월 17일자 5면에 실린 관련기사의 제목은 다음과 같다. “신문 3사 비중 전체의 44%, 방송 3사는 광고 85% 독과점”. 방송 독과점에 대한 단언적 주장은 중앙일보 역시 마찬가지다. “KBS, MBC, SBS가 방송시장의 87%를 차지하는 반면, 조중동은 신문시장의 41%를 겨우 넘을 정도로 시장점유율 차이가 크다.”(중앙일보, 7월 24일자 19면)

먼저, 경제적․산업적 측면에서 살펴본 지상파 방송의 독과점 문제는 분석기준을 무엇으로 설정하느냐에 따라 결과의 가변성이 강한 특성을 지니고 있다. 즉, ① 모집단을 전체 방송사업자 시장으로 할 것인지 아니면 지상파 방송사업자로 할 것인지, ② 전체 지상파 방송사업자의 매출액 및 광고수익 점유율인지 아니면 지상파 방송 3사의 매출액 및 광고수익 점유율인지, ③ 지상파 방송 3사 중에서 KBS와 MBC의 경우, 지방 계열사를 포함시킬 것인지 말 것인지, ④ 지상파 방송사업자의 매출액 비중을 분석할 때, 케이블 홈쇼핑 채널을 포함시킬 것인지 말 것인지 등에 따라 그 비중은 30% 이상 차이가 날 수 있다.

이러한 점들을 종합적으로 비교해 보았을 때, 가장 일반적인 분석기준이라고 할 수 있는 전체 방송시장 대비 지상파 방송 3사(KBS, MBC 본사, SBS)의 2002년도 매출액 점유율은 51%이고, 케이블 홈쇼핑 채널들의 매출액을 포함시켰을 경우에는 점유율이 28%를 기록했다. 또한 전체 방송시장 대비 지상파 방송 3사의 광고수익 점유율은 63%로 나타났다. 요컨대 지상파 방송 3사의 매출액 및 광고수익 비중이 전체 방송시장의 절반 이상을 차지하고 있지만, 공정거래위원회가 제시한 시장지배적 사업자의 판단 기준인 75%에는 미치지 못하고 있는 것이다.

지상파 방송의 독과점 문제를 바라보는 또 하나의 관점은 사회문화적 내지 여론형성적 측면에서 얼마만큼 다양성을 확보하고 있는가의 문제이다. 이를 위해, 연도별 시청률 변화추이와 가구별․개인별 시청률 및 시청점유율 그리고 상위 세 채널의 시청점유율 집중도 등 다양한 방식으로 지상파 방송 3사의 시청률 현황을 측정한 결과, 여론 독과점이라고 판정내리기에는 다소 미흡한 수치들을 나타냈다. 특히 논조 문제에 있어서, 방송 3사의 경우, 주요 쟁점들에 대해 논리적으로 시시비비를 가리는 질적 공정성과 심층성 차원보다는 기계적이고 형식적인 양적 공정성 차원에 여전히 머물고 있다. 보다 근본적으로는 공익성과 보편적 서비스를 강조하는 지상파 방송의 경우, 특정한 정파성이나 이념성이 담긴 논조를 펼칠 수 없는 매체적 한계를 지니고 있다. 이런 점들을 종합적으로 고려해 볼 때, 논조의 획일화에 따른 여론 독과점 혐의로부터 한국의 지상파 방송 3사는 어느 정도 벗어나 있다고 볼 수 있다.

신문의 경우, 최근 한국언론재단이 발표한 ≪2004 언론 수용자 의식조사≫를 살펴보면, 독과점 문제에 대한 비교적 정확한 자료를 얻을 수 있다. 이 보고서에 따르면, 먼저 종합일간지를 모집단으로 한 신문별 시장 점유율의 경우, 조선․중앙․동아 세 신문이 차지하고 있는 비율이 75.2%로 나타났다. 또한 신문을 보고 있는 정기구독자를 대상으로 종합 일간지 구독률을 알아본 결과, 조선․중앙․동아 세 신문의 구독률이 74.8%를 보여, 100명(가구) 중 75명(가구)이 조중동 중에서 최소 1부 이상을 보고 있음을 확인할 수 있다.

2. 지상파 방송의 정상화를 위한 장단기 해법

디지털 다매체 시대로 전환되면 될수록, 지상파 방송의 경제적․문화적 중요성은 여전히 가장 중요한 가치로 여겨지며, 이는 국가발전과 국민통합이라는 거시적 지향점과 그 맥을 같이하고 있다. 이러한 관점에서, 현재 한국의 지상파 방송 소유구조 내지 방송체제가 지닌 제반 문제점을 해결하고 정상화를 추진하기 위한 정책적 지표로서 ‘공정경쟁의 틀 마련과 프로그램의 다양성 확보’를 제시하고자 한다. 공정경쟁의 틀 마련이 경제적인 측면에서 방송영상산업의 전반적인 진흥을 목표로 추진되는 하나의 정책적 지향점이라면, 프로그램의 다양성 확보는 문화적 차원에서 콘텐츠 제작 인프라의 다원화를 추구하기 위한 지표로 설정할 수 있다.

이와 같은 정책지표를 효과적으로 수행하기 위해 공영방송은 공익적 구조개혁과 슬림화를 통한 체질개선이 필요하며, 상업방송은 경쟁체제 구축을 통한 다양성과 창의성 강화가 요구된다. 특히 공영방송의 경우, 줄곧 문제점으로 지적되어 온 사항이 KBS 2TV의 상업주의적 편성전략과 MBC의 정체성 문제이다. 따라서 KBS와 MBC가 진정한 공영방송으로서 정상화되기 위해서는 현 체제의 불가피성 내지 안정성을 강조하기보다는 보다 과감한 개혁이 필요하다고 사료된다. 그리고 바로 이 과정에서 염두에 두어야 할 지향점이 공익적 구조개혁과 채널 슬림화를 통한 체질개선인 것이다.

이러한 관점에서, 거시적․장기적 차원의 대안은 현재의 다공영 일상업 방송체제를 다공영 다상업 방송체제로 전환하되, 제2의 상업방송을 외주전문 채널로 운영하는 것이다. 이 경우 KBS-2TV를 외주전문 채널로 변경하고, 채널 운영 주체는 SBS와 같이 소유-경영-편성이 합치된 형태가 아니라, 효율적인 경영과 다각적인 수익확보만을 전담하는 매우 제한된 자격을 지니도록 조정할 필요가 있다.

이렇게 되면, KBS는 지상파 단일 방송을 유지하면서 케이블과 위성방송을 통해 장르별로 특화된 채널과 국제방송 등을 전송하게 된다. 수익구조는 경제성장과 연동된 수신료 체제를 중심으로 구성하되, 블록광고와 프로그램 판매료 등 기타수익이 20～30% 선을 유지하게 하는 것이 바람직하다. MBC는 현 대주주인 방송문화진흥회의 공익적 감독 기능을 강화하면서 그동안 KBS가 독점해오던 수신료의 일부를 보조하여, 실질적인 공영방송으로 거듭나게 해야할 것이다.

이러한 새로운 지상파 방송 소유구조가 지닌 긍정적인 파급효과는 다음 네 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 공영방송을 정상적으로 운영할 수 있다. 전술했듯이, 현재 KBS는 2TV 프로그램의 상업성으로 인해 그리고 MBC는 광고료에 전적으로 의존하는 수익구조로 인해 많은 비판과 지적을 받고 있다. 특히 KBS-2TV의 경우, 자율적 노력에 의한 공익적인 프로그램 편성 노력이 미약한 만큼, 상업적 외주전문 채널로의 전환을 통해 공영방송으로서 KBS의 품격을 제고해야 한다. 또한 MBC는 수익구조의 공익적 재편을 기반으로 명실상부한 공영방송의 기틀을 마련할 수 있다.

둘째, SBS의 사회적 영향력과 독점적 초과이윤 축소가 기대된다. 정치적 특혜 시비 속에서 설립된 SBS는 주요 선거 국면마다 지적되어 온 왜곡, 편파보도와 파행적 노사관계 등으로 인해 시민단체들을 중심으로 호된 비판을 받아왔다. 따라서 경쟁적 복수 상업방송 체제를 도입하여 SBS의 독점적 수익구조를 타파하고 낙후된 프로그램 경쟁력을 고양시킬 필요가 있다. 사실 상업방송이 본래의 출범 취지를 살린다면, 재기발랄하고 다양한 포맷의 프로그램들을 제작하여 시청자들에게 보는 재미를 흠뻑 안겨줄 수 있다. SBS와 외주전문 채널과의 경쟁관계가 긍정적인 상호작용을 일으킨다면, 시청자들에게는 공영방송의 유익함과 상업방송의 다양하고 재미있는 볼거리를 함께 맛볼 수 있는 좋은 기회가 제공될 수 있다.

셋째, 지상파 방송의 독과점 구도를 개선할 수 있다. 현재의 다공영 일상업 체제와 정책대안으로 제시한 다공영 다상업 체제는 별도로 추가되는 채널이 없다는 점에서, 지상파 독과점의 관점에 보았을 때 대동소이하게 보인다. 그러나 거시적 정책지표인 공정경쟁의 틀 마련을 통해 후발 신규매체들과 독립제작사 등 시장 약자들을 배려하고 진흥하는 정책들이 적극 개발될 수 있다. 또한 수신료 지원을 받는 MBC의 광고 축소, SBS와 외주전문 채널의 광고시간 제한 등을 통해 현재 지상파 방송들이 누리고 있는 시장지배력을 어느 정도 완화할 수 있다.

마지막으로 넷째, 프로그램 전문 제작시장의 역량을 강화할 수 있다. 외주전문 채널이 KBS-2TV 자리로 들어가게 되면, 외주 프로그램의 안정적인 방송망 확보를 통해 독립 프로덕션들의 제작여건이 크게 향상될 수 있다. 지상파 방송 3사의 인하우스 제작 시스템이 지속되는 한, 프로그램의 질적 수준은 크게 향상되기 힘들다. 규모의 경제를 앞세운 지상파 방송 3사는 독립 프로덕션과의 부당한 종속적 관계를 유지하는 한편으로, 케이블과 위성 등 신규 매체에도 자회사를 통한 시장 선점을 시도하고 있다. 따라서 외주전문 채널 설립을 통해 독립제작사의 제작역량 강화와 제작여건 개선을 함께 성취할 수 있다.

그러나 지상파 방송의 정상화를 위한 필자의 이와 같은 원칙적인 입장은 구체적인 현실 상황 속에서 다양한 비판과 반대 그리고 악용에 직면했다. 예컨대, KBS의 노조 대표자들이 직접 진흥원을 항의 방문하여 압력을 행사했는가 하면, 일부 보수신문들은 한나라당의 방송법 개정안과 유사한 결론이 정부산하 연구기관에서 발표되었다는 점을 호재삼아 기사화하기도 했다. 보다 근본적으로는 지상파를 제외한 대부분의 다매체 다채널 시장이 상업적인 마인드에 의해 작용하고 있는 상황에서 그리고 보수 일색인 주류신문들의 여론몰이에 맞설 수 있는 의제설정 매체로서 공영방송의 사회적 역할과 가치를 강조하는 목소리가 점차 힘을 얻어갔다.

이 와중에서 지난 8월 9일부터 KBS가 대팀제 도입과 지역국 통폐합 등 일련의 시스템 개혁을 통해 기존의 권위주의적이고 방만했던 위계조직으로부터 환골탈태하기 시작했고, MBC 역시 박근혜 한나라당 대표가 이사장으로 있는 정수장학회의 소유 및 운영 문제가 여론의 도마에 오르게 되면서, 공영방송으로서의 위상을 재정립할 수 있는 기회를 갖게 되었다.

따라서 다양한 주위환경의 변화를 고려해 볼 때, 앞서 제기한 KBS 2TV의 상업적 외주전문 채널 전환을 통한 다공영․다상업 체제의 도입은 보다 장기적인 목표로 상정하고, 지금 현재로서는 2TV를 비롯한 KBS의 전반적인 자기혁신 노력과 공익성 강화 시도에 힘을 실어주는 방법이 바람직하리라 사료된다. 지난 1999년 당시 방송개혁위원회는 1TV를 종합편성 채널, 2TV를 문화예술 또는 지역연계 채널로 특성화하는 방안을 제시한 바 있다. 그리고 조직 효율화와 프로그램 공익성 제고를 전제로 수신료 인상을 제언했다. 현 시점에서도 충분히 고려할 만한 지상파 방송, 특히 KBS의 정상화 방안이라고 생각한다.

Ⅲ. 신규 매체의 등장과 매체 간 균형발전의 필요성

1. 지상파 방송의 시장 우월적 지위에 따른 문제점

앞서 언급했듯이, 현재 일부 학자와 언론에서 제기되고 있는 지상파 방송 3사의 독과점 주장은 실제보다 부풀려진 면이 크다. 아무런 근거도 제시하지 않은 채 지상파 방송 3사가 80% 이상 독과점하고 있다는 식의 논의들은 독과점 현상의 다층적․다맥락적 구조를 무시하거나 자의적으로 이해한 상태에서 나온 발언인 것이다. 그러나 현재 한국의 방송시장에서 지상파 방송 3사가 시장 독과점적, 여론 독과점적 지위에 있지 않다고 하는 점과 지상파 방송 3사 위주로 형성된 방송구도가 매체간 공정 경쟁과 효율적인 자원배분 그리고 수용자의 다양한 채널선택권 측면에서 부정적인 영향을 끼치고 있다는 지적은 별개의 문제이다. 따라서 지금부터는 지상파 방송 3사의 시장우월적 지위로 말미암아 발생하고 있는 다양한 문제점들을 살펴보기로 하겠다.

현재 한국의 지상파 방송 3사인 KBS, MBC, SBS에 대해 제기되고 있는 문제점들은 크게 다섯 가지 범주, 즉 매체 간 불균형 발전․비효율적 자원 분배․광고시장 장악․수용자 선택권 제한․지역방송 종속구조 심화 등으로 나누어 논의할 수 있다. 먼저 매체 간 불균형 발전과 관련해서는 지상파 방송 3사가 케이블과 위성방송 그리고 위성 및 지상파 DMB 등 신규 방송 서비스 시장에까지도 영향력을 확장하고 있다는 사실이 문제점으로 지적되고 있다. 예컨대, 지상파 방송 3사가 케이블 TV의 PP사업자로 진출하여 드라마와 스포츠, 게임 등 인기 있는 콘텐츠 장르들을 선점하고 있으며, 위성방송인 스카이라이프의 지분 17%를 소유하고 있어서 매체 간 공정경쟁을 저해할 우려가 있다는 것이다.

지상파 방송 3사의 시장우월적 지위에 따른 두 번째 문제점은 비효율적 자원분배이다. 프로그램 제작․편성․송출 시스템의 수직적 결합으로 인해 지상파 방송의 경영 효율성이 저하되고, 기형적 외주제작이 증가함으로써 프로그램 제작비의 과도한 상승과 무분별한 간접광고 삽입이 초래되고 있으며, 지상파 방송사의 외주 프로그램 저작권 독점으로 인해 유통구조의 왜곡과 독립제작사의 제작의욕이 감퇴하고 있다는 것이 비판 요지이다. 따라서 이 문제는 현재 지상파 방송 3사가 실시하고 있는 외주제작 시스템의 공과에 대한 평가와 밀접하게 연계되어 있다고 볼 수 있다.

<표> 지상파 방송 3사의 시장우월적 지위에 따른 문제점

구 분	문 제 점
매체 간 불균형 발전	지상파 방송 3사가 콘텐츠의 우위를 기반으로 케이블 TV의 PP사업자로 진출하여 새로운 방송시장에서도 강자로 군림 (현재 KBS, MBC, SBS가 각각 3채널 등 총 12개 채널 운영)
	위성방송 사업의 지분참여로 인해 매체간 공정경쟁 저해 우려 (KBS 10%, MBC 6%, SBS 1% 등 지상파 방송 3사가 총 17% 지분 참여)
	지상파 DMB 등 신규 디지털 방송에 대한 진입장벽 설정을 통해 기존 지상파 방송의 프리미엄 강화
비효율적 자원 분배	프로그램 제작․편성․송출 시스템의 수직적 결합으로 인해 지상파 방송의 경영 효율성 저하 및 프로그램의 질적 수준 하락
	방송사의 위장 계열사, 연예기획사 등이 주도하는 기형적 외주제작이 증가함으로써 프로그램 제작비의 과도한 상승과 무분별한 간접광고 삽입 초래
	지상파 방송사의 외주 프로그램 저작권 독점으로 인해 유통구조의 왜곡과 독립제작사의 제작의욕 감퇴
광고시장 장악	KBS와 MBC의 전체 매출액 중 절반 이상을 광고수익이 차지함으로써 공영방송 중심의 현 방송체제를 무색하게 하면서 광고시장 장악(2002년 기준 KBS는 총매출액의 57%, MBC는 총매출액의 92%를 광고수익이 차지)
	지역방송과 케이블 TV의 광고단가 약세로 인해 지상파 방송의 우월적 광고시장 장악 지속
수용자 선택권 제한	지상파 방송 3사의 시청률 경쟁을 의식한 의도적 대응편성으로 인해 다양한 프로그램 선택 기회 제한
	케이블 TV의 지상파 드라마 재활용으로 인해 독립 PP들이 양질의 국산 프로그램 제공기회 약화와 자생력 상실(2003년 6월 현재 지상파의 케이블 TV 계열사들이 시청률 상위 10위 중 5개 순위 차지)
지역방송 종속구조 심화	중앙 네트워크 방송사로부터의 경영 및 프로그램 편성 의존도 심화
	독점적 프로그램 공급 계약 유지로 인해 지역문화 매체로서의 역할 제한(현재 KBS는 직할국, MBC는 계열사, SBS는 가맹사 체제)

현재 외주정책을 둘러싼 논쟁은 찬반양론으로 첨예하게 대립되어 있다. 프로그램의 질과 다양성, 경쟁의 활성화와 제작 인프라의 형성 등 다양한 쟁점들에서 복합적인 상황판단과 맥락이해를 요구하고 있다. 문제는 현재의 외주제작 비율이 외주로 제작할 수 없는 뉴스의 비중(17～8%)과 방송사의 역점 프로그램이나 특집을 위한 편성 운용상의 여지(약 10%) 등을 감안할 때, 거의 포화상태라는 점이다(조항제, 2003: 16). 따라서 거대 지상파 방송과의 공정한 경쟁 속에서 독립제작사들이 자생력을 기를 수 있는 새로운 정책적 대안이 시급히 마련되어야 한다.

특수 관계자가 없는 KBS는 외주비율이 30%이고, 특수 관계자가 있는 MBC, SBS는 35%이다. 또한 지상파 3사는 매월 주시청시간대 방송시간의 10% 이상을 외주 프로그램으로 편성해야 한다.

세 번째로 지적할 수 있는 것이 광고시장 장악 문제이다. 이는 한마디로 한국의 독특한 공영방송 체제와 방송광고 징수방식에 뿌리를 두고 있다. 시청료 현실화라는 구조적인 문제와 결부되어 있지만, 어쨌든 공영방송인 KBS와 MBC가 전체 매출액에서 광고수익이 차지하고 있는 비중이 너무 높다. 물론 서구의 공영방송사들도 국고와 시청료, 광고수익과 부대사업 등 복합적인 수입원을 갖추고 있다는 사실을 감안할 때, 광고수익을 얻는 것 자체로 공영방송의 위상이 훼손되는 것처럼 주장하는 일부의 시각에는 문제가 있다. 그러나 이 경우에도 광고시간대 조정과 블록광고 등을 통해 어느 정도의 금도를 유지하고 있는 데 반해, KBS-2TV와 MBC의 프로그램 광고방식은 상업방송인 SBS와 아무런 차별성을 보이지 않고 있다.

네 번째는 수용자의 선택권 제한 문제이다. 지상파 방송 내부적으로는 방송 3사가 시청률을 의식한 대응편성으로 프로그램 선택 기회를 박탈하고 있고, 외부적으로는 케이블과 위성 TV의 PP 채널로 참여하여 드라마와 스포츠 등 인기 장르를 독점하면서 과거 방영됐던 프로그램의 재방 통로로 활용하고 있는 실정이다. 과거보다 채널 수는 크게 늘어났는데, 실제로 시청하는 것은 지상파 방송 3사의 생방, 재방 프로그램들과 홈쇼핑 채널들뿐인 것이다. 그러나 이 문제의 주 원인은 급증한 채널만큼 이를 이끌어 갈 수 있는 방송 콘텐츠가 부족하다는 데 있다. 따라서 케이블과 위성 등 신규 방송 서비스 시장이 사업초기의 어려움을 극복하고 연착륙하기 위해서는 그나마 다양한 콘텐츠를 보유하고 있는 지상파 방송 3사의 케이블 및 위성방송 진출이 불가피하다는 것이 현실적인 아이러니인 것이다.

마지막으로 제기되고 있는 비판은 지역방송의 종속화 문제이다. 중앙 네트워크 방송사로부터의 경영 및 프로그램 편성 의존도가 심하고, 독점적 프로그램 공급 계약 유지로 인해 지역문화 매체로서의 역할이 미흡하다는 주장이 바로 그것이다. 비단 방송뿐만 아니라, 한국의 대표적인 사회문제 중 하나가 바로 서울 집중화 현상이다. 결국 이 문제를 거시적으로 해결하기 위해서는 지방분권 내지 지방자치 문화가 뿌리내리도록 제반 사회제도와 국민의식이 변화해야 한다. 다만 지역방송의 제 역할을 찾아주기 위한 정책방향으로서 중앙 네트워크 방송사에 의한 낙하산식 인사와 과도한 편성개입은 시정되어야만 한다.

2. 케이블 TV와 위성방송 그리고 DMB의 차별적 공존 방안

지난 7월 26일, 방송위원회는 방송채널 정책 운용방안을 확정짓고, 권역별 재전송을 전제로 한 위성방송 스카이라이프의 지상파 방송 재전송과 케이블 TV를 통한 경인방송의 권역외 재송신을 허용키로 결정했다. 디지털 TV 전송방식에 이어, 지난 수년 동안 방송계의 뜨거운 감자였던 이 문제가 마침내 실타래를 찾은 것이다. 물론 이에 대해 케이블 SO들은 강한 반발을 보이고 있고, SBS를 비롯한 지상파 방송 3사는 경인방송의 수도권 진입이 지닌 파급효과에 대해 민감한 반응을 보이고 있지만, 공정경쟁의 틀 마련을 통한 매체 간 균형발전과 시청자 복지 향상 차원에서 보면, 바람직한 정책기조를 설정했다고 평가할 수 있다.

결론적으로, 스카이라이프가 지상파 3사의 프로그램을 재전송하는 내년 초부터, 한국의 방송 서비스는 무료 지상파 방송과 유료 다채널 방송사업자인 케이블과 위성방송으로 양분되어질 것이다. 그리고 지상파 방송만을 전파를 통해 이용하는 시청자 수가 갈수록 감소하는 가운데, 케이블 TV와 위성방송 스카이라이프의 시장 확장 경쟁이 치열하게 전개될 것이다. 또한 이동형 멀티미디어방송인 DMB 서비스가 조만간 상용화되면, 그야말로 방송영상매체의 유비쿼터스(ubiquitous) 시대가 활짝 열리게 되는 셈이다. 이후의 논의에서는 이와 같은 방송환경의 변화 속에서 특히 주목할 만한 몇 가지 쟁점 현안들을 중심으로 논의를 전개하고자 한다.

(1) 케이블 TV의 TPS 서비스 도입 조건과 전망

새롭게 정비된 채널정책 운용방안으로 인해 가장 큰 타격을 받은 매체는 당연히 케이블 TV이다. 1995년에 본격적인 방송서비스를 실시하여 내년이면 10주년을 맞이하는 케이블 TV는 그 동안 전 국민의 약 70%인 1,200만 가입자를 확보하여, 적어도 외형상으로는 국내 최대의 다채널 네트워크 방송사업자로 성장했다는 평가를 받고 있다. 그러나 이 과정에서 다양한 콘텐츠를 확보하여 시청자들의 기대에 부응하기보다는, PP들에게 이른바 런칭비를 무리하게 요구한다거나 채널을 편의에 따라 마음대로 변경하는 등 비정상적인 운영을 해온 것이 사실이다.

특히 일부 SO들의 경우, 회계처리, 대주주 변경, 가입자 관리 등이 여전히 불투명한 것으로 방송위원회에서 지적됐다. 그 결과, 디지털 인프라의 구축 등 미래를 위한 투자를 기대하기는커녕, 주먹구구식 경영과 M&A를 대비한 몸값 부풀리기에만 치중하고 있다는 비판이 제기되고 있다. 이 와중에서, 한편에서는 스카이라이프가 지상파 재전송 문제를 해결하여 강력한 경쟁업체로 부상했고, 다른 한편에서는 KT와 SK텔레콤 등 주요 통신사업자들이 방송과 통신이 결합된 다양한 신상품들을 상용화하기 시작하고 있다. 확실히 위기의 케이블 TV업계인 셈이다.

케이블 TV가 현재의 위기를 타개하기 위해 선택할 수 있는 대안 중 하나는 TPS (Triple Play Service) 등 다양한 방송․통신 융합 서비스들을 개발하여 적극 상용화하는 일이다. TPS는 하나의 셋톱박스와 네트워크를 통해 HDTV를 비롯한 디지털 방송과 초고속 인터넷 서비스 그리고 인터넷 전화(VoIP)를 동시에 제공할 수 있는 차세대 수익모델로서, 케이블 TV망(HFC)의 대역폭과 서비스 가능지역 등을 감안할 때 충분히 검토할 만한 전략사업이다. 그러나 케이블 TV가 HFC를 활용하여 TPS 등 다양한 융합 서비스를 성공적으로 수행하기 위해서는 몇 가지 전제조건이 있다.

첫째, 정책적인 관점에서 보았을 때, 소극적인 규제완화 차원에서 적극적인 진흥과 육성 차원으로 전환할 필요가 있다. 특히 케이블 TV의 디지털 전환을 위해서는 전송망 업그레이드, 디지털 헤드엔드 구축, 양방향 셋톱박스 보급 확대 등 산적한 과제들에 대해 공적 자금을 통한 지원이 불가피하다. 방송위원회에서 이 문제와 관련된 종합적인 정책방안을 오는 10월에 확정, 발표하기로 했는데, 막대한 자금이 소요되는 향후 수년 동안은 케이블 SO들이 부담하는 방송발전기금 중 50% 이상을 디지털 전환 및 융합 서비스 지원 자금으로 책정할 필요가 있다.

둘째, 케이블 TV 측에서는 콘텐츠 유통시장의 활성화를 위해 런칭비 관행을 삼가하고 경영과 재무회계 상의 투명성을 높여야 한다. 지금까지 일부 선진형 MSO를 제외한 대부분의 케이블 SO들은 PP들로부터 뒷돈 챙기고, 정부의 정책추진에 대해 비합리적인 방식으로 반대를 일삼아왔다는 이미지로부터 자유롭지 못하다. 정책당국에게 당당히 요구사항을 말할 수 있기 위해서는 스스로 공정경쟁의 룰에 충실해야만 한다. 내년이면 출범 10주년을 맞이하는 케이블 TV가 한국 방송시장의 프로그램 다양화를 위해 얼마나 많은 기여를 해왔는지, 미래를 주도할 뉴미디어 사업자로서 얼마나 설득력 있는 비전을 제시해왔는지 자문해볼 일이다.

(2) 케이블과 위성방송의 경쟁력 강화 및 시장 차별화 전략

위성방송 스카이라이프가 내년 초부터 지상파 재전송을 시작함에 따라 케이블과 위성의 가입자 확보 경쟁이 한층 뜨거워질 것으로 예상된다. 일반적으로 경쟁이 합리적으로 이루어지기 위해서는 각자의 내용과 판매 전략에 있어 차별성이 존재해야만 한다. 그러나 불행하게도 현 상황에서 볼 때, 대다수 채널의 중복으로 인해 내용상의 차별은 거의 발견하기 힘들고, 그로 인해서인지 판매 전략에서도 각종 경품제공과 출혈경쟁 등 탈법적인 행태를 보이고 있다.

따라서 단기적인 차원에서 볼 때, 케이블과 위성의 정상적인 경쟁 환경 조성을 위해서는 정책당국의 적극적인 감시와 지도가 선행되어야 한다. 특히 향후 1～2년 동안에는 케이블과 위성 양측의 사활을 건 시장 확보 경쟁이 벌어질 것으로 예상되는 바, 방송위원회는 공정거래위원회 등 유관기관과의 밀접한 협조체제 하에 시장 질서를 정상화시키는 데 주력해야 할 것이다.

보다 장기적인 관점에서 보면, 케이블과 위성 모두 콘텐츠 차별화를 통한 경쟁력 강화에 힘써야 한다. 기본적으로 케이블 TV는 지역밀착형 매체로서의 특징과 방송 통신 융합 서비스를 효과적으로 제공할 수 있다는 장점을 함께 지니고 있다. 이에 비해 위성방송은 케이블에 비해 다양한 채널, 풍부한 콘텐츠를 제공할 수 있고, 차량 이동수신이 가능하며, 국가 단위의 광역화된 서비스를 제공할 수 있다는 강점을 갖고 있다. 따라서 이러한 서로의 장점을 최대한 살릴 수 있는 편성전략을 구사할 수 있다면, 각 매체의 경쟁력이 강해질 뿐만 아니라 시청자 입장에서도 차별화된 콘텐츠를 제공받을 수 있는 기회가 확장될 것이다.

(3) DMB 등 이동형 디지털멀티미디어방송의 시장진입 가능성과 한계

2004년 3월 22일 일부 개정된 방송법 제1장 제2조(용어의 정의)에 따르면, 이동멀티미디어방송이란 ‘이동 중 수신을 주목적으로 다채널을 이용하여 텔레비전방송․라디오방송 및 데이터방송을 복합적으로 송신하는 방송’으로 개념화했다. 이동멀티미디어방송이 법적인 지위를 얻으며, 본격적인 방송매체로서의 위상을 정립한 순간이었다.

이후, 이동멀티미디어방송과 관련된 논의는 빠른 속도로 이루어졌다. 기본적으로 전송수단에 따라 지상파 DMB와 위성 DMB로 구분했고, 지상파 DMB는 광고수익을 기반으로 한 무료 서비스를, 위성 DMB는 가입비와 월정료를 토대로 서비스를 준비 중이다. 따라서 위성 DMB에게는 지상파 DMB의 무료 서비스와 경쟁할 만한 적절한 수준의 가격 및 콘텐츠 제공 방안이 현안인 반면, 지상파 DMB에게는 채널 수에서 우위를 보이는 위성 DMB에 대한 대응 방안이 시급하리라 판단된다. 전체적으로는 호환 가능한 다양한 단말기의 개발 및 서비스의 안정적인 공급 등이 시장규모를 결정하는 핵심요소가 될 것이다(최성진, 2004: 3).

그러나 DMB과 관련된 제반 논의들이 지닌 한계는 과도할 정도로 자본과 시장의 논리에 의해 추진되고 있다는 점이다. 사실 DMB라는 개념이 우리 사회에서 처음 등장한 것은 2년이 채 안 된다. 지난  2002년 12월의 공청회에서 DAB를 DMB로 전환했고, 2003년 말에 향후 국내 경제를 이끌어 갈 신성장동력으로서 디지털 방송이 핵심 부문으로 선정됐다. 구체적으로는 HDTV로 대표되는 고품질 방송과 DMB로 상징되는 개인형방송이 디지털 방송산업의 양대 축으로 성장하리라는 것이 정통부를 비롯한 산업계의 논리였다. 하지만 이 과정에서 정작 중요한 양질의 디지털 콘텐츠 확보 문제나 국민들의 새로운 매체이용 필요성 그리고 국가자원의 중복 과잉투자 측면 등은 논의의 핵심에서 자연스럽게 벗어나게 되었다. 그 결과, 현재 위성 DMB 사업자로서 서비스를 준비 중인 TU미디어콥의 경우, 새로운 매체에 걸맞는 콘텐츠 개발에 전념하기 보다는, 서비스의 원활한 조기 정착을 위해 지상파 방송의 재전송 허용에만 사활을 걸고 있는 형국이다.

위성 DMB의 지상파 재전송 문제와 관련해서는 다양한 입장과 시각이 존재하고 있다. 기본적으로 방송위원회는 매체 간 균형발전과 콘텐츠 차별화를 위해 지상파  TV의 동시 재송신이 바람직하지 않다는 입장을 천명한 바 있다. 이에 대해 지상파 방송사인 MBC와 SBS의 경우, TU미디어콥과의 협력관계 체결을 통해 자사의 프로그램의 재전송할 뜻이 있음을 분명히 나타냈다. DMB라는 신규 방송서비스에 대해 매체영향력을 확대하고 시장지배력을 강화하고자 하는 의도가 있음을 노골적으로 밝힌 셈이다.

결론적으로 DMB, 특히 위성 DMB와 관련된 시사점 내지 정책방향은 다음 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 이 문제는 한국 방송시장의 모순된 구조를 반영하는 대표적인 사례라는 사실이다. 디지털 다매체 다채널 시대를 맞이하여, 지상파 방송 3사의 시장지배적 역할과 지위를 축소시킴과 동시에 새로운 미디어 사업자와 독립제작사들의 자생력을 기대했던 정책적 노력에도 불구하고, 지상파 방송 3사는 이른바 킬러 콘텐츠와 막강한 자금력을 바탕으로 뉴미디어 시장을 오히려 선점하고 있다. 따라서 한국의 방송시장은 새로운 매체의 조기정착 내지 연착륙을 위해 지상파 방송 3사와 자회사의 프로그램을 절대적으로 필요하게 됐고, 결과적으로 매체 간 균형발전을 위해 신생 매체를 적극적으로 육성하려는 정책적 노력이 지상파 방송 3사의 시장지배력을 오히려 확대시키는 딜레마에 봉착하게 된 것이다.

둘째, 앞서도 언급했듯이, DMB 도입과정에는 자본과 산업의 논리가 강하게 작용하고 있다. DMB라는 개념이 처음 소개된 후 불과 1년여 만에 관련 법이 개정되고 사업주체가 결정됐다. 선진국에서도 아직 상용화되지 않았기 때문에, DMB라는 새로운 매체가 지닌 다양한 파급효과에 대해 보다 면밀한 검토가 선행되어야만 했다. 특히 DMB의 매체 특성을 잘 구현할 수 있는 디지털 콘텐츠 개발이 제대로 이루어지지 않았고, 이미 상용화됐거나 준비 중인 다양한 이동형 멀티미디어 서비스와의 중복 가능성이 예상된다는 점은 향후 DMB 사업의 암초로 작용할 것이다.

3. 콘텐츠 활성화를 위한 프로그램 유통환경의 개선 필요성

지상파와 케이블 그리고 위성 등 각 매체들이 균형적으로 발전할 수 있기 위해서는 양질의 프로그램 콘텐츠가 활발하게 제작, 유통되어야 한다. 그러나 앞서 지적했듯이, 제작․편성․송출 전 과정을 수직적으로 결합한 지상파 방송 3사들은 외주 프로그램의 저작권 독점을 통해 콘텐츠 유통구조를 왜곡시킬 뿐만 아니라 독립제작사들의 제작의욕을 감퇴시키고 있다. 또한 지상파 방송 3사의 위장 계열사나 연예기획사 등이 주도하는 기형적 외주제작이 증가함으로써 프로그램 제작비의 과도한 상승과 함께 무분별한 간접광고의 난립을 초래하고 있다.

2003년 4월 현재 문화관광부에 신고한 독립제작사 349개사 중 최근 3년간 단 한편의 프로그램도 납품하지 못한 제작사가 168개사로 거의 절반에 이르렀다. 납품 실적이 있는 181개사 중에서도 5편 미만을 납품한 업체가 117개사였다. 결과적으로 납품 실적이 전혀 없거나 3년간 납품 실적이 5편 미만인 독립제작사가 총 349개사 중 285개사인 셈이다.

이 문제에 대한 해법과 관련하여, 정책당국이 지난 1991년 이래 지속적으로 추진해온 방법은 외주 프로그램 쿼터제다. 그러나 양적인 수치 달성에만 초점을 맞춘 외주정책은 이미 한계에 봉착했다. 현재 지상파 방송사와 독립제작사간 외주계약의 문제점에 대해서는 이미 충분하게 개진된 바 있다. 이와 관련하여, 정책적 차원에서 검토해 볼 수 있는 사안은 제작비 쿼터제의 도입과 프로그램 저작권 관행의 개선이다.

먼저 현재의 외주제작 비율이 지상파 방송사로서는 감당할 수 있는 최고치인데 반해, 독립 프로덕션 입장에서는 여전히 간접제작비 논란이 제기되고 있는 상황을 고려해 볼 때, 외주 프로그램의 방영시간을 무리하게 확장시키기보다는 매출액 대비 외주제작비를 합리적인 선에서 책정하는 제작비 쿼터제로의 전환이 요구된다. 또한 기존의 외주 프로그램 용역계약을 개선하여, 외주 프로그램의 경우, 지상파 방송사에게는 방송권 내지 이용 허락권만을 부여하고, 독립제작사에게 저작권, 즉 소유권을 부여하는 동시에 프로그램 유통시장은 독립제작사에게만 개방하는 방안(김정기, 2004)을 적극 검토해 볼 필요가 있다.

다음으로 살펴 볼 사안은 지역방송사의 자체편성 비율 강화 문제이다. 사실 장기적인 차원에서 보았을 때, 이 문제를 해결하기 위한 근본적인 방안은 지역방송사간 컨소시엄을 구성하거나 방송권역의 광역화를 통해 발전적 통폐합을 하는 것이다. 그러나 이를 뒷받침하기 위해 단기적으로 검토해 볼 수 있는 대안은 자체 프로그램 제작 및 편성 능력 강화를 위한 정책 마련이라고 할 수 있다. 현재 지상파 방송 3사와 직할사․계열사․가맹사 체제로 각각 연계되어 있는 지역방송사들은 수익이나 시청률을 고려하여 자체 프로그램 제작에 소극적인 태도를 보이고 있다. 따라서 주시청시간대를 중심으로 자체제작 편성비율을 반드시 지키도록 관리 감독하고, 지역방송의 자체제작 프로그램에 대해서는 광고단가를 상향조정하는 등의 인센티브를 부여하여 제작비 부담을 경감시킬 필요가 있다.

Ⅳ. 결론 : 매체 간 균형발전을 위한 공정경쟁 시스템 재정립 방안

현재의 한국 방송시장 구도가 지닌 문제점을 해결하고 매체 간 균형발전을 이루기 위한 정책적 대안은 무엇인가? 여기에 대해서는 이미 많은 학자와 전문가들이 다종다기한 처방과 복안을 제시한 바 있으며, 현 단계에서 정작 중요한 것은 검토와 분석의 단계가 아닌 선택과 실천의 차원이라고 판단된다. 다만 다양한 정책적 대안들을 아우를 수 있는 거시적 지향점 내지 지표를 설정한다면, 이는 ‘공정경쟁의 틀 마련과 프로그램의 다양성 확보’에 초점이 맞춰져야 할 것이다.

지상파 방송의 독과점 논의와 관련해서 반드시 염두에 두어야할 사항은 궁극적인 결론이 매체 간 ‘윈(win)-윈(win) 전략’으로 가야 한다는 것이다. 지상파 방송 3사의 영향력을 가능한 한 축소시키고 그 공백을 독립제작사와 뉴미디어 PP가 메워야 한다는 주장은 방송사업자 간 이해관계의 맥락 속에서 받아들여질지 몰라도, 국가의 방송영상분야 경쟁력을 제고시키는 데에는 아무런 도움이 되질 못한다. 현재 지상파 방송 3사가 보유하고 있는 프로그램 제작능력과 사업능력을 최대한 발휘할 수 있는 분위기를 유지한 가운데, 그 외의 제작 인프라들이 자생력을 갖출 수 있는 여건을 정책적으로 조성해야 하는 것이다.

물론 이 과정에서 양측의 이해가 충돌하고 주도권 다툼이 벌어질 수 있다. 바로 이러한 상황을 조정하고 판정할 근거가 바로 공정경쟁의 룰인 것이다. 공정경쟁의 기본정신은 시장 내의 힘의 우열을 인정한 상태에서 기존의 영향력을 배경으로 한 시장지배적 사업자의 불공정 행위를 단속하고, 신규 사업자나 중소 사업자가 자생적으로 성장할 수 있는 기반을 마련해주는 데 있다. 그리고 이 과정에서 앞서가는 사업자를 강제적으로 끌어내리거나 후발업체를 인위적으로 부양 내지 진흥하여 결과적으로 하향 평준화를 초래하는 일은 지양해야 한다.

공정경쟁의 관점에서 보았을 때, 현재의 방송구도 속에서 일차적으로 검토할 수 있는 사항은 지상파 방송 3사 대 케이블․위성사업자간의 비대칭적 규제와 지상파 방송 3사대 독립제작사․지역방송사 간의 불공정 계약요소 시정이다. 특히 비대칭적 규제와 관련해서, 지상파 방송의 경우에는 공익성과 자국문화 보호 차원에서 대기업과 외국인의 소유제한을 현행대로 유지하되, 케이블과 위성 등 신규 유료 방송 서비스 사업체의 경우에는 기존의 소유제한 규정을 과감하게 완화할 필요가 있다. 이와 함께 디지털 전환이나 방송 통신 융합 서비스의 원활한 도입을 위한 정책적 지원 역시 뒷받침되어야 한다.

공정경쟁의 틀 마련이 경제적인 측면에서 방송영상산업의 전반적인 진흥을 목표로 추진되는 하나의 정책적 지향점이라면, 또 하나의 축인 프로그램의 다양성 확보는 문화적 차원에서 콘텐츠 제작 인프라의 다원화를 추구하기 위한 지표로 설정할 수 있다. 물론 프로그램의 다양성을 제고하기 위해 어떤 정책을 시도해야 할 것인지 그리고 그 실효성을 어떻게 검증할 것인지에 대해서는 여전히 의견이 분분하다.

따라서 여기에서는 국내 방송환경의 특수성을 감안하여 다음 세 가지의 정책기준을 제시하고자 한다. 첫 번째는 제작인력의 다양화이다. 1990년대부터 정부 주도로 실시되고 있는 외주 정책은 기존 방송사의 제작 시스템 이외에 독립 프로덕션들의 양적, 질적 성장을 가져왔다는 점에서 제작인력의 다양화에 기여했다는 평가를 받을 수 있다. 물론 이러한 제작인력 시장의  인프라 구축이 프로그램 내용의 품질과 다양성을 반드시 보장하지는 않는다. 그러나 세계적으로 지상파 방송사의 인하우스 제작 시스템만을 유지하고 있는 국가가 없다는 점과 다매체 다채널 시대를 충당할 만한 방송 콘텐츠들이 크게 부족하다는 점을 고려하자면, 방송제작 인력의 충분한 양성과 독립제작 시스템의 확충이야말로 향후 한국 방송영상산업의 탄탄한 기반으로 자리매김할 수 있을 것이다.

두 번째는 매체 간, 채널 간 특성화와 다원화이다. 지상파 방송의 경우, 소유형태가 공영이든 상업이든 기본적으로 공적인 방송 서비스를 할 의무가 있다. 바로 이 점에서 KBS 2TV의 공영성 회복이 시급하며, 보다 장기적인 관점에서는 KBS 2TV를 외주전문 채널로 전환시키는 문제를 고려해 볼 만하다. 케이블과 위성 그리고 DMB 역시 콘텐츠 차별화를 통한 경쟁력 강화에 힘써야 한다. 기본적으로 케이블 TV는 지역밀착형 매체와 방송 통신 융합 서비스를 효과적으로 제공할 수 있다는 장점을 지니고 있고, 위성방송은 다양한 채널과 풍부한 콘텐츠를 제공할 수 있고,  국가 단위의 광역화된 서비스를 제공할 수 있다는 이점을 갖고 있다. 또한 DMB는 디지털 시대의 정보와 오락 욕구를 충족시킬 수 있는 이동형 매체라는 특징을 지니고 있다. 따라서 이러한 서로의 장점을 최대한 살릴 수 있는 편성전략을 구사할 수 있다면, 각 매체의 경쟁력이 강해질 뿐만 아니라 시청자 입장에서도 차별화된 콘텐츠를 제공받을 수 있는 기회가 확장될 것이다.

마지막으로 세 번째는 유통시장의 다변화이다. 프로그램의 다양화를 통한 시청자 복지가 효과적으로 실현되기 위해서는 제작 인프라의 다양화와 방송 채널의 특성화 및 다원화와 함께 프로그램 유통시장의 다변화가 이루어져야만 한다. 유통의 다변화란 국내적으로는 매체별, 채널별 진입장벽을 완화하여 프로그램의 자유로운 유통이 이루어질 수 있도록 하는 것이고, 국제적으로는 방송사간 프로그램 수출입 기능의 원활한 조정을 통하여 스포츠 중계권이나 외국의 질 높은 프로그램의 판권을 저렴하게 구입하여 시청자들에게 제공하는 것을 뜻한다. 물론 장기적으로는 국내 우수 프로그램의 수출을 통해 얻은 수익을 제작에 재투자하는 것도 프로그램의 품질 향상과 다양성 확보에 기여할 수 있을 것이다.

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