토론회 자료집

2004년 7월 14일(수). 오후 4시

울산광역시 의사당3층 대회의실

공무원노동조합의 지역사회 역할

생각하는 시

나 하나 꽃 피어

나 하나 꽃 피어 꽃밭이 달라지겠냐고 말하지 말아라

네가 꽃 피고 나도 꽃 피면

결국 풀밭이 온통 꽃밭이 되는 것 아니겠느냐

나 하나 물들어 산이 달라지겠느냐고도 말하지 말하라

내가 물들고 너도 물들면

결국 온 산이 활활 타오르는 것 아니겠느냐

조동화,<나 하나 꽃 피어>

전국공무원노동조합 울산광역시지부

울 산 참 여 연 대

<토론회 순서

공무원노동조합의 지역사회 역활

o 개막

환영 및 소개

- 개회사

․손종학 전국공무원노동조합울산지역본부 울산광역시지부장

o 발제

- 지방자치와 공무원 노조의 역할과 과제

․하승수 변호사 (시민자치정책센터 운영위원)

o 지정토론

- 공무원의 정치활동 어떻게 볼 것인가?

․권정오(전교조울산지부 정책실장)

- 분권시대 : 공무원노조와 시민단체의 관계

․김태근(울산참여연대 운영위원)

- 공무원노조의 공공성확대와 역할

․원충희(전국공무원노조울산광역시지부 정책기획부장)

o 질의․응답 및 종합 토론

o 폐막

- 목  차 -

토론회 순서

발제문

- 지방자치와 공무원 노조의 역할과 과제......................3p

․하승수 변호사 (시민자치정책센터 운영위원)

토론문 발표

- 공무원의 정치활동 어떻게 볼 것인가?.......................12p

․권정오 (전교조울산지부 정책실장)

- 분권시대 : 공무원노조와 시민단체의 관계...............14p

․김태근 (울산참여연대 운영위원)

- 공무원노조의 공공성확대와 역할..............................16p

․원충희 (공무원노동조합울산광역시지부 정책기획부장)

지방자치와 공무원 노조의 역할과 과제

하승수 변호사(시민자치정책센터 운영위원)

1. 글을 시작하며

지방자치 부활 14주년을 맞아 주민자치의 실현이라는 지방자치의 본래 취지가 어느 정도 실현되고 있는 지를 돌아보는 움직임이 활발하다. 그러나 한국의 현실을 보면, 아직도 주민참여는 미흡하고, 소수의 기득권집단의 영향력에 의해 지방자치단체의 정책이 좌우되고 있는 지역들이 많은 실정이다. 이런 상황속에서 지방자치에 있어서 공무원노조의 역할은 무엇인가라는 근본적인 문제에 대해 살펴보아야 한다는 문제제기가 나오고 있다. 지방자치단체의 공무원도 지방자치의 엄연한 한 주체이기 때문이다. 또한 지방자치단체의 공무원은 노동자이면서도 주민전체에 대한 봉사자이자, 스스로도 한명의 주민이라는 정체성을 가지고 있기 때문이다.

또한 ‘공직사회 개혁’이라는 일반적인 공무원노조의 목표가 지방자치의 영역에서는 어떻게 구체화되어야 하는지에 대해서도 깊이있는 고민이 필요하다. 지방공무원 노조는 주민참여의 활성화에 대해 어떻게 바라보아야 하는지, ‘주민참여 활성화’를 위해 지방공무원 노조는 어떤 활동을 할 것인지, 그리고 지역의 NGO와 공무원노조간의 관계는 어떠해야 하는지 등은 앞으로 정리되어야 할 과제라고 본다.

물론 아직 공무원노조의 합법화가 이루어지지 않고 있고, 법적으로는 공무원직장협의회(이하 "공직협"이라 한다)라는 틀만 인정되고 있다. 그러나 이미 입법과는 무관하게 많은 지역에서 결성된 공무원노조들은 공직협의 틀을 뛰어넘는 일들을 하고 있다. 또한 실제로 ’노동기본권의 보장‘과 ’공직사회 개혁‘을 내걸고 공무원노조가 지역의 시민사회단체와 긴밀하게 협조하고 있는 지역들도 많아지고 있다.

그러나 이제 현실은 한단계의 도약을 요구하고 있다. 나아가야 할 장기적 방향과 단기적 전망이 모두 필요한 시점인 것이다. 그래서 이 글에서는 공무원 노조의 의의와 지방자치단체 공무원노조의 활동현황을 살펴보고, 일본의 사례를 통해 지방공무원 노조가 주민자치 실현을 위해 어떤 활동을 할 수 있는지에 대해 살펴보고자 한다. 또한 지역시민단체와 공무원노조간의 협력과 연대는 어떻게 이루어져야 할 지에 대해서도 살펴보고자 한다.

<표 1> 공무원노동기본권 관련 외국의 사례

국가 쟁점	미 국	독 일	프 랑 스	일 본
조직대상 － 허용직급 － 허용직종	－ 관리직 제외 － 제한없음	－ 제한없음 － 제한없음	－ 제한없음 － 제한없음	－ 관리직 제외 － 일반직공무원중 경찰, 해상보안청직원, 교도소직원, 국독법의 적용을 받는자, 자위대원, 지방공무원중에서 경찰, 소방, 지방공영기업, 단순노무직은 제외

국가 쟁점	미 국	독 일	프 랑 스	일 본
노동3권 인정범위	－ 단결권 제한없음 － 단체교섭권은 회합 및 협의, 단체교섭, 회합 및 협의 성실의무, 단체협약체결권 등 주 마다 다양 － 단체행동권은 연방정부 등 15개주 정도 허용(주마다 차이)	－ 단결권 제한없음 － 협의권 인정, 협약체결권 불인정 － 단체행동권 불인정	－ 단결권 제한없음 － 단체교섭권 제한없음(법적구속력 불인정, 신사협정 의미) － 단체행동권허용(군인, 경찰, 법관, 교도관 제외, 행정적 제한이 가능)	－ 군인, 경찰, 소방을 제외한 공무원에 단결권 인정 － 교섭할 수 있으나 협약체결권 불인정 － 단체행동권 불인정
노동조합의 결성형태	－ 사업장단위, 복수 노조	－ 산별단위, 복수 노조	－ 산별단위, 복수 노조	- 사업장단위, 복수 노조
노조전임자	－ 일반적으로 인정하지 않음 － 임의교섭사항으로 사용자가 동의 하는 경우 인정	- 전임자 불인정	－ 유급 전임자인정 － 유급 time-off인정	－ 전임자 인정 － 무급․휴가처리(최장 5년)
정부측 교섭당사자 및 교섭사항	－ 개별부처 및 기관의 장 － 주 법에 따라 차이, 의무교섭대상, 임의교섭대상, 금지교섭대상으로 구분하는 것이 일반적, 정책결정 등 관리운영에 대해서도 협의대상, 금지교섭대상, 임의교섭대상 주법에 따라 상이	－ 연방 내무부가 총괄 － 교섭형식이 아니라 입법과정에 관여하는 형식	－ 수상 － 보수에 관한 사전교섭(전국단위로 교섭) 및 기타 근로조건에 관해 협의(해당부처와 협의)	－ 교섭사항에 대해 적법하게 관리 또는 결정할 수 있는 당국 － 직원의 급여, 근무시간 기타의 근무조건(관리운영에 관한 사항은 제외)
공무원노조 관련 법적 규정	－ 헌법상기본권 (단결권) － 연방정부(공공서비스 개혁법) － 주정부(개별주의 노사관계법)	－ 독일기본법 － 연방공무원법	－ 헌법 － 국가공무원 또는 지방공무원법	－ 국가공무원법 － 지방공무원법 － 국영기업체 및 특정독립행정의 노동관계에 관한 법률 － 지방공영 노동 관계법

* 출처: 노사정위원회(2003), ꡒ공무원, 교원, 교수 노동기본권 보장ꡓ, 『노사정위원회 5년 백서』.

2. 공무원노조를 둘러싼 인식의 차이와 공무원노조의 의의

2002년에는 공무원노조의 설립을 둘러싸고 심한 충돌이 있었다. 2002년 3월 23일 공무원노조가 출범할 당시에 정부는 참석대의원들을 연행하고 구속하였으며, 같은해 11월 공무원노조 인정을 요구하는 공무원들을 600여명이나 연행하고, 이후 행정자치부는 집회참가자들에 대한 집단징계방침을 내려보내기도 했다.

사실 공무원의 노동기본권 인정문제를 둘러싼 논란은 1989년 전교조 출범때부터 있어 왔다. 당시에 전교조에 대해 비판한 보수측의 논리는 "신성한 교직을 노동쟁의의 현장으로 만들려고 한다", "자기들의 노동조건 향상을 위해 학생을 볼모로 하는 것 아니냐"는 식이었던 것으로 기억한다. 지금 공무원노조에 대해서도 분명히 이런 인식이 존재할 것으로 보인다. 그리고  보수측에서는 기회만 생기면, 공무원 노조에 대해 ‘시민을 담보로 자기들의 이익을 추구하다’라는 식의 비판을 반드시 하려 할 것이다.

그러나 이러한 비판에 대해 공무원도 노동자인데 당연히 노동기본권이 있는 것 아니냐는 노동법상의 논리로만 대응하는데에 한계가 있다고 본다. 일반적으로 공무원노조를 허용할 경우에는 공무원들의 집단이기주의만 강화되는 것이 아니냐는 부정적 인식이 퍼져있기 때문이다. 그래서 공무원노조가 근로조건의 개선과 공무원들의 편익만을 앞세운 활동에 치중할 경우 공무원노조가 부정적인 평가를 받게 될 것이라는 지적들도 존재한다.

물론 한국에서 공무원노조나 교원노조는 단순히 조합원의 노동조건 향상 뿐만아니라 공직사회 개혁이나 참교육 실현을 중요한 목표로 설정하고 있으며, 그것을 실현하기 위한 활동을 이미 펴고 있다. 그러나 공직사회의 개혁과 공공성의 실현을 위해서는 반드시 공무원들의 자주적 조직이 필요하다는 측면이 좀더 강조될 필요가 있다. 그리고 실제로도 공무원노조는 그러한 활동을 해야 한다. 그것이 사회적으로도 바람직할 뿐 아니라, 공무원노조의 정당성을 둘러싼 논쟁에서 우위를 점할 수 있는 길이라고 할 수 있다.

모든 노동자 조직은 기본적으로 노동조건의 향상을 목적으로 할 수밖에 없다. 그러나 공무원, 교사과 같은 공공성을 띤 노동자들로 조직된 노동조합의 경우에는 노동조합의 일반적 기능과는 다른 역할도 수행한다고 보는 것이 일반적이다. 즉 공공부문 노동조합은 공공부문 개혁에 대한 사회적 요구를 자기의 핵심역할로 삼아야 한다는 것이다.

구체적으로 보면, 공무원 노조는 공무원의 경제적ㆍ사회적 지위의 향상 뿐만 아니라, * 정부의 정책을 평가하고 국민의 입장에서 정당하고 평등한 법집행이 이루어질 수 있도록 감시하는 기능(법 집행의 형평성 유지), * 비민주적 관료통제를 집단적으로 제어할 수 있는 기능(국가행정의 민주화), * 부패척결 등 자체정화기능의 강화를 통해 공직사회 개혁에 긍정적 역할을 하는 기능을 수행해야 한다는 것이다.

「공무원노조가 나아갈 길」, 김현준(전교조 노사관계연구실장), 2001

또한 공무원노조는 내부고발(Whistle-blowing)을 감당할 수 있는 내부적 주체, 즉 내부고발을 한 개인을 보호하고 또는 내부고발을 여럿이 함께 함으로써 내부고발에 따르는 개인적 두려움과 위험을 없앰으로써 ‘깨끗한 사회’, ‘부패공화국으로부터의 탈출’을 담보할 수 있는 조직이기도 하다. 그리고 공무원 노조는 공무원들의 윤리적ㆍ인격적 요구, 즉 자유로운 인격발현의 조건과 환경을 만들어줌으로써 자긍심을 가지고 ‘국민전체에 대한 봉사’를 가능하게 하며, 공무원들 스스로의 민주주의 훈련장으로서의 역할도 할 수 있다.

신인령, 「깨끗한 공직사회를 위한 공무원노조의 역할」, 1997

3. 지방자치단체 공무원 노조의 활동 현황

지금까지 지역별로 편차는 있지만, 지방자치단체의 공무원 노조들은 최근 활발한 활동을 보이고 있다. 그 활동내용을 보면, * 공무원 노조의 합법화를 위한 활동, * 인사문제 등 공직사회의 잘못된 관행을 개혁하기 위한 활동 * 기자실 폐쇄, 계도지예산 삭감 등 지방언론과 관련된 활동 * 부패척결과 관련된 활동 * 성과급 폐지운동 * 기타 공직사회내의 자정운동 등이 있다.

전국공무원노동조합은 성과상여금이 경쟁력 확보라는 미명하에 공무원을 분열시키고 통제하기 위한 목적으로 시행된 것이며 연봉제ㆍ계약제로 가기 위한 과정이라고 보고 있다. 아울러 성과급 도입은 동료간의 갈등만을 부추기게 되므로 성과상여금제 도입을 철회하고 공무원의 처우개선을 위한 수당화해야 한다는 것이다.

전남 신안군 공직협은 자정선언 세부항목으로 ▲허위,과장된 출장을 등재 않기 ▲근무시간중 인터넷 오락 않기, ▲ 실내에서 흡연 않기 ▲언론인에게 과도한 접대나 촌지제공 않기 ▲직협, 군 게시판에 저속하거나 특정인을 비방하는 글 안 올리기 등을 제시했다고 한다(오마이뉴스 2002. 7. 4.)

우선 인사문제와 관련해서 보면, 공정하고 투명한 인사가 이루어지도록 하기 위한 노력들이 일어나기 시작하고 있다. 그러나 행정자치부에서 2001년에 ‘지방공무원 인사운영 혁신지침’과 ‘지방공직사회 부패방지 환경조성을 위한 인사운영개선지침’을 각 지방자치단체에 보냈음에도 불구하고, 아직까지도 많은 지방자치단체에서 이러한 지침의 내용마저도 제대로 지켜지지 않고 있는 실정이다. 행정자치부가 이러한 지침을 내게 된 배경에는 “민선자치 이후 학연, 지역 등에 의한 정실인사, 논공행상 혹은 보복성 인사, 승진인사와 관련한 금품수수 등 인사권 남용 및 전횡사례가 사회문제화되면서 이에 대한 개선대책이 필요하다는 여론이 조성된 것”이 깔려 있다. 그리고 지침의 내용을 보면, 실제로 개선효과를 거둘 수 있을 것으로 보이는 내용들이 많이 포함되어 있다. 즉 인사의 공정성과 객관성을 높이고 예측가능한 인사운영이 되도록 연간 인사운영의 방향과 인사기준, 인사시기 등을 포함하는 「연간 인사운영기본계획」을 수립ㆍ시행하고, 인사위원회의 운영을 활성화하고 실질심사기능을 강화하며,「전보 및 승진임용기준의 사전공개」, 「다면평가제 적용」, 「중요부서, 직위 공모제」 등을 실시하는 내용을 포함하고 있다. 또한 2002년 7월 13일 부패방지위원회는 지방공직사회의 인사비리를 근절하기 위한 방안을 행정자치부에 제도개선을 권고하기도 하였다. 부패방지위원회는 권고안에서 지방자치단체장의 독단적인 인사권을 견제할 수 있도록 △민간인사위원에 직장협의회 추천인사 1인 포함 △민간위촉인사위원의 3년 단임제(현행 2년, 1차 연임가능) △ 인사위원회 회의결과와 참석위원 명단 등 회의내용 공개를 하도록 하였다. 이와 같은 행자부 지침과 부패방지위원회의 제도개선 권고안이 발표된 이후, 이미 여러 지역의 공무원노조에서는 공정하고 투명한 인사를 위한 활동을 펴고 있다. 그리고 앞으로도 지방자치단체의 공무원인사가 훨씬 투명해지고 공정해지기 위해서는 일차적으로 공무원노조의 노력이 필요할 것이다.

지침에서는 전년도 12월말까지 인사위원회의 심의를 거쳐서 연간 인사운영 기본계획을 작성하고 연간 인사운영 기본계획이 확정되면 모든 직원에게 공개하도록 하고 있다.

지침에서는 구체적으로 외부위원 위촉시 퇴직공무원 위촉을 제한하고, 위원회의 회의를 정례화하며, 회의록을 작성하고 참석위원의 서명을 받는 등 실질심사 기능을 강화하도록 하고 있다.

다면평가제란, 승진심사를 할 때에 상급자에 의한 일방적인 평가방법에서 탈피하여 상급자ㆍ동료ㆍ하급자의 평가결과를 반영하여 조직원들이 공감하는 공정한 승진인사가 되도록 하자는 것이다.

그리고 기자실 폐쇄같은 활동도 공직협이 중심이 되어 벌였던 활동이다. 기자실은 시민의 세금으로 조성된 공간임에도, 개방적인 공간이 아니라 폐쇄적인 공간으로 운영되어 왔다. 그리고 출입기자단의 폐해, 예산낭비, 관언유착 등의 문제가 끊임없이 제기되어 왔다. 그래서 일부 지역 공무원노조(또는 공직협)이 추진했던 기자실 폐쇄 또는 개방적 브리핑룸으로의 전환은 많은 시민들로부터 호응을 받기도 했다. 또한 주민계도지 예산과 같은 잘못된 관행에 대해 문제제기하는 활동도 일부 지역에서 전개되기도 했었다.

4. 지방자치에 있어서 공무원 노조의 역할에 대한 일본의 사례

가. 일본의 지방자치단체 공무원노조

일본의 지방공무원노조 조직은 자치노와 자치노련으로 대별되며, 상급조직도 렌고와 전노련으로 다르다. 자치노는 1954년 그때까지 분열되어 있던 자치노협(自治勞協)과 자치노련(自治勞連)이 조직통일을 꾀하면서 결성된 조직이다. 그리고 자치노가 1989년 렌고에 가입하면서 이에 반대하는 공산당계의 노동조합이 탈퇴하여 자치노련(自治勞連)을 결성한 상태이다.

렌고(連合)는 일본 노동조합총연합회의 약칭으로, 1999년 현재 761만명의 조합원을 포괄한 연합조직이다.

<표2> 일본 지방공무원 노동조합 현황

	결성시기	산하 조직수	조합원 수	예산	조합비	상급단체	정당관계
자치노	1954년 1월	4,613	1,006,974	49억엔	485엔	연합 PSI
전노련 자치노련	1989년 3월	475	197,082	14억엔			공산당과 협력관계

그중 자치노는 일본의 지방자치단체 및 관련 公共民間의 단체까지를 조직대상으로 포괄하고 있으며, 조합원 수가 100만을 넘는 일본 최대의 노동조합이다. 2002년 2월 현재 자치노는 3,377개의 단위노조와 1,013,539명의 조합원을 포괄하고 있다. 그리고 자체 복지사업, 정치활동까지 활발하게 벌이고 있는 거대조직이다. 여기에서는 자치노를 중심으로 일본 지방공무원노조의 활동에 대해 소개하고자 한다.

<자치노의 주요연혁>

1954년 자치노 창립

1956년 첫 춘투

1960년 일-미 안보조약 갱신 반대투쟁

1973년 자치노 조합원 1백만명 돌파

1980년 자치노 복지사업부 설치

1981년 국제공공노련(PSI) 가입

1989년 렌고(일본 노동조합총연합회) 가입

나. 지방공무원노조가 스스로 설정한 역할

자치노는 1954년 결성당시에, 자치노 운동의 기본정신을 ‘자치체 노동자의 생활향상’, ‘지방자치의 확립’, ‘세계평화의 실현과 국제연대’로 정했다.

그리고 자치노는 스스로의 역할을 크게 4가지로 생각하고 있다. 첫 번째는 조합원들의 생활의 권리를 지키는 것이다. 이것은 임금인상, 노동시간 단축, 필요인력의 배치, 안전하고 쾌적한 근무환경을 만들기 위한 활동 등을 의미한다. 두 번째는 정보수집, 연구분석, 정책만들기 등의 지방자치연구활동이다. 지방자치의 현장에서 일하고 있는 공무원들의 경험과 지혜를 통해 주민의 생활, 복지를 향상시킨다는 것이다. 세 번째는 자치노의 목소리를 사회전체에 반영시키는 것이다. 이것은 직장을 중심으로 활동하는 것만으로는 해결되지 않는 대도시 집중문제, 노령화사회에의 대응, 환경문제, 국제문제에 관심을 기울이고 노력하는 것이다. 네 번째는 조합원들의 복지향상을 위한 자체 복지사업을 하는 것이다.

다. 자치노의 활동현황

자치노가 스스로 설정한 4가지 역할중에서 특히 눈길을 끄는 것은 지방자치연구활동이다.  자치노는 많은 돈을 들여서 전문연구기관(재단법인 지방자치총합연구소)를 설립하여 전문적인 연구활동을 하고 있으며, 지역별로도 지방자치연구센터를 설립하고 있기도 하다. 다른 한편으로는 조합원들의 경험을 살려서 실제로 구체적인 정책개선을 이루어내고 있다. 예를 들어 학교급식에 사용되는 급식재료는 가까운 지역 농가로부터 저농약의 야채를 구입하여 사용하게 함으로써 먹거리의 안전과 지역농업활성화를 동시에 꾀한다든지 하는 구체적인 사례들이 있다고 한다. 그리고 지방자치연구활동을 집약하여 2년에 1번 자치연(自治硏)전국집회를 여는데, 여기에서는 주민자치, 환경, 복지, 도시계획, 보건의료, 인권, 지역경제 등 광범위한 영역에 관한 사례발표와 토론, 정책제안이 이루어진다고 한다. 자치연 전국집회에는 3,000여명이 참여할 정도로 활발하다.

예를 들면 가나가와현 가와사키시의 공무원노조는 가와사키 지방자치연구센터를 설립하여 운영하고 있다.

한편 최근에 발간된 자치노의 정책자료집에 의하면, 자치노는 10개의 분야별로 핵심정책들을 제안하고 있다. 10개 분야는 “분권형 행재정개혁”, “시민자치의 자치체개혁”, “자치체지역정보정책의 확립”, “사회보장”, 도시계획.토지.주택“, ”평화인권, 국제협력“, ”남녀평등“ 등의 주제를 포괄하고 있다.

또한 자치노는 1999년 1월 현재 중의원 의원 10인, 참의원 의원 6인, 자치체수장 28인, 도도부현 의회 의원 100인, 자치구 및 시정촌의원 352인의 협력정치인들을 당선시키는 정치활동을 하고 있으며, 자치노협력국회의원단, 자치노자치체의원연합을 형성하고 있다.

한편 최근에 자치노가 펼치고 있는 두드러진 활동으로는 *지진과 같은 대규모 재해가 발생했을 때 이재민을 구호하기 위한 모금활동, 자원봉사활동 전개, *지방분권을 추진하는 운동을 전개하여 기관위임사무를 폐지하고 재정과 권한을 지방으로 이양시키기는 활동을 한 것 * 여성의 참가를 촉진하기 위하여 지방자치단체에서부터 여성의 진출을 높이기 위해 노력하는 것(자치노 조합원의 40.1%가 여성이라고 한다) 등이 있다.

라. 혁신자치체와 자치노

일본의 혁신자치체란 현대일본정치에서의 혁신세력 즉 통상적으로는 “사회당이나 공산당 또는 양당의 지원ㆍ추천을 받은 사람이 단체장으로 선출된 지방자치체”를 가리킨다(이지원 7p). 이러한 의미의 혁신자치체는 1950년대부터 있어 왔으나, 독자적인 활동내용으로 주목을 받은 것은 1960년대부터이다. 혁신자치체가 탄생하게 된 배경에는 사회당, 공산당과 같은 정당, 지식인, 시민(주민)운동, 지역노조, 총평, 공무원노조 등이 있다(이지원 9p).

1975년 통일지방선거경에는 혁신자치체가 최고조에 달하여 전국 혁신시장회 회원이 전체 643시중 20%이상, 혁신계 무소속 시장을 포함하면 35%를 차지하게 되었다(최종만 207p). 도지사중에는 도쿄도를 포함한 10 도도부현이 혁신지사체계가 되었다. 이러한 혁신자치체의  증대가 가능하게 된 요인은 사회당,공산당 및 이 양당을 지지하는 노조조직, 민주단체가 선거공투(연합)을 형성하였기 때문이다. 그러나 1975년부터 혁신자체체는 급속히 쇠락하여 거의 소멸하게 된다. 그 원인은 고도성장의 종언에 따른 재정압박, 혁신자치체 지지세력의 약화 등이 거론되고 있다.

혁신자치체는 비록 쇠퇴했지만, 혁신자치체가 추구했던 정책은 일본 지방자치에 많은 변화를 준 것으로 평가되고 있다. 혁신자치체는 “시민생활을 최우선”으로 하는 정책을 폈고, 이를 위해 공해문제 해결, 보육.복지문제해결 등에 관한 혁신적인 정책들을 폈다. 또한 시민들의 참여를 보장하기 위해 많은 시도들을 했다.

당시에 “우체통만큼 어린이집을 만들겠다”는 구호까지 나왔었다고 한다.

이러한 혁신자치체의 성장배경에서 핵심적인 역할을 한 주체가 바로 자치노이다. 일본의 경우 1950년대 중반부터 노동운동에서 ‘지역’의 문제를 사고하고자 하는 변화가 일어났다. 특히 자치노는 지방자치를 침해하는 법률에 반대하고 지자체 노동자의 해고나 급료체불에반대하는 지방자치방위운동을 시작한다. 그리고 젊은 연구자들과 함께 주민전체의 봉사자로서의 자치체 노동자로서의 역할을 점검하기 위해 ’지방자치를 주민의 손에‘라는 슬로건으로 지방자치연구집회(자치연)를 시작한다(이지원 55p). 그리고 이 과정에서 자신의 인식과 주민의 인식과의 괴리가 드러나는 현실을 직시하고 상호이해를 도모하는 활동을 한다. 1957년부터는 자치노에 의한 자치연 전국집회가 처음으로 개최되고 그 이후에 매년 개최되게 된다. 이는 처음에는 직장별 행정점검의 형식을 띠고 보육행정을 어떻게 할 것인가 병원행정을 어떻게 할 것인가 등 전부 종적 관계로 이루어진 자치체 행정구조에 따라 집회가 열렸다. 그리고 5회때인 1961년 시즈오카시 전국집회에서부터는 횡적으로 조직된 특별분과회의 하나로서 ’지역개발의 꿈과 현실‘이라는 주제로 집회가 열린다. 이 집회는 몇가지 획기적인 의미를 지닌다고 평가받는데 첫째는 자치체 노동조합, 자치연이 자신들의 업무와 직접적으로 관련된 문제 뿐만 아니라 그 지역 주민 전체의 입장을 생각한다는 차원으로 발전했음을 나타낸다. 또 스스로도 관청 안에서의 직원.노동자로서만이 아니라 해당 지역에서 거주하고 생활하는 주민의 입장에서 지역의 문제를 의식적으로 사고하려고 하게 되었다는 것의 한 표현으로 보여졌다. 두 번째로, 당시에 지배적인 전국적인 개발노선에 제동을 걸고 그 부작용을 폭로하고 시정하려는 움직임의 시원이 되었다. 이는 지역개발의 기대상과 현실과의 괴리를 지적하고 이에 반대하는 것은 공무원으로서의 이해에는 반할 수 있지만 주민의 입장에 서서 다시 한번 고쳐 생각하게 되었던 것이다(이지원 56p).

이러한 자치연의 활동에 대해서는 그 성격규정을 둘러싼 내부논란이 있었는데, 이 운동을 ‘지방자치를 확립하는 운동’, ‘지방자치를 주민의 손에 되돌려주는 국민운동(국민운동일환론)’이라고 규정하려는 미야모토 등 연구자와 자치체 노동조합이 자치연 활동을 한다는 측면에서 노동조합운동의 연장선상에 위치지우려는 조합(조합차원 국한론)측의 의견대립이 있었다.  그리고 이 양측의 주장은 타협하여 “자치연 활동이란 주민을 위한 지방자치를 만들어 민주주의를 한층 발전시키기 위한 자치체 노동조합운동이다”로 정리된다.

한편 공해문제에 대한 지자체 노동조합의 내부고발은 혁신자치체의 탄생의 계기를 제공한다. 즉 미에현 노동조합 등이 행한 고발로 공해현상의 실상이 밝혀진 것은 환경문제를 전면적으로 인식되게 하는 계기가 되었다.

마. 자치노의 지역별 정책연구활동

자치노는 전국적 차원에서도 자치연활동을 하지만, 지역별 본부차원에서도 그러한 활동을 하고 있다. 지역별 자치연집회에서는 각 지역의 모범적인 사례발표가 이루어지고, 공무원뿐만 아니라 전문가나 시민단체 인사도 초청받아 함께 토론하기도 한다. 1999년 9월에 열린 자치노 오오사카본부 제9회 자치연집회 분과회 보고집을 보면, 10개 분과에 1개 특별분과로 나뉘어져서 다양한 사례발표와 토론이 이루어진 것을 볼 수 있다. 이 집회에서는 제1분과회(지역복지,보건,의료),  제2분과회(고령사회), 제3분과회(시민참가의 마을만들기), 제4분과회(지역활성화와 노동행정), 제5분과회(환경자치체만들기), 제6분과회(지역양육의 지원), 제7분과회(평화,인권, 국제), 제8분과회(자치체개혁,활성화), 제9분과회(물정책), 제10분과회(남녀공동참가), 특별분과회(일용노동자, 노숙자 문제)로 나뉘어 진행되었다.

5. 풀뿌리 지방자치의 활성화를 위해 공직협(공무원 노조)에 거는 기대

가. 일반적인 기대

한국에서 지방자치를 실시한 지도 이제 1４년이 되었다. 그리고 지방자치의 실시 이후에 지역사회에서 여러 가지 부정적인 현상들도 나타나고 있지만, 주민들이 지방자치에 참여하는 긍정적인 시도들도 많이 나타나고 있다. 이런 시점에 지방자치단체 공무원 노조가 어떤 역할을 할 것인지는 한국 지방자치의 미래에 있어서 매우 중요한 의미를 가진다고 본다. 그러나 다른 한편으로는 공무원노조가 자신의 역할을 잘 설정하지 못하고 시민사회와의 관계를 잘 맺지 못할 경우에는 공무원노조의 입장에서나 한국의 지방자치발전에 있어서나 불행한 일이 될 것이다.

한편 공직사회 개혁을 위해서는 공무원노조가 필요하다는 공감대가 아직까지는 시민들사이에 부족하다. 많은 시민들은 사실 지방자치단체의 속사정에 대해 전혀 모른다. 그것은 시민들의 무관심 때문이기도 하지만, 자신이 살고 있는 지방자치단체의 문제가 무엇인지, 그리고 지방자치단체의 정책과 행정이 개선되면 시민들의 생활이 어떻게 나아질 수 있는지를 알지 못하는 측면도 있다. 그렇기 때문에 시민들은 공무원노조가 왜 필요한지를 알지 못하는 것이다. 따라서 공무원노조는 지방자치단체 공직사회의 개혁이 필요하며, 공직사회가 개혁되어야만 시민들을 위한 정책과 행정이 이루어질 수 있음을 적극적으로 알려야 한다. 그리고 공직사회 개혁을 위해서는 공무원노조가 반드시 필요하다는 것을 알려야 한다. 또한 단순히 홍보만 하는 것이 아니라, 실천을 통해서 보여주어야 한다. 그럼으로써 공무원노조가 시민들로부터 필요성과 정당성을 인정받는 조직이 되었으면 한다.

나. 공직사회 개혁을 위한 자체 노력

공무원노조는 부패척결 등 공익적 활동에 적극적으로 나서야 한다. 지금 시민들이 지방자치단체에 대해 가지는 가장 큰 불신은 부패와 부조리와 관련된 것이다. 따라서 공무원노조는 지방자치단체 내부의 부패와 부조리를 예방하고 근절하기 위한 활동(부패의 원인을 낳는 제도와 관행에 대한 개선 요구, 내부고발 활성화 등)에 보다 적극적으로 나설 필요가 있다.

다. 지역의 시민사회와의 협력방안

그리고 공무원노조는 지역의 시민들, 특히 이미 지역사회에 형성되어 있는 시민사회단체 및 건전한 시민조직들과 적극 협력할 수 있어야 한다. 공무원 노조의 합법화, 인사제도 개선, 근무환경 개선의 필요성 등 공무원 노조가 느끼는 문제에 대해서 지역의 시민사회단체들에게 설명하고 연대를 모색할 필요가 있다.

또한 공무원노조의 합법화, 지방공무원 인사와 관련된 문제는 단지 공직사회 내부만의 문제가 아니다. 공무원노조가 올바르게 건설되지 않으면, 지방공직사회의 개혁도 더뎌질 수밖에 없다. 또한 공무원 인사가 잘못되면 지방자치단체의 공무원들이 소신껏 일을 할 수가 없게 되고, 그렇게 되면 지방자치단체의 정책이 왜곡되게 되어 주민들이 최종적인 피해를 입게 된다. 따라서 이런 문제들에 대해 공무원노조는 시민사회단체에 대해 문제를 공개하고, 적극적으로 함께 할 것을 요청할 필요가 있다.

예를 들면, 지방자치단체별로 존재하는 인사위원회에 독립성을 갖춘 인사가 민간위원으로 참여할 수 있도록 시민사회단체와 공무원노조가 공동으로 노력한다든지 하는 활동을 할 수 있을 것이다.

그리고 지역의 시민사회단체가 느끼는 어려움(지방자치단체의 정책과 행정에 관한 정보의 부족)을 공무원노조가 도와줄 필요가 있다. 이를 위해 공무원노조와 시민사회단체가 공동으로 예산학교나 지방자치학교를 개최하여 공무원이 가진 지식과 정보를 시민사회단체 활동가들과 시민들에게 전달하는 사례들이 늘고 있는 것은 고무적인 현상이다. 더 나아가서는 지방자치단체의 정책이 시민의 관점에서 정비될 수 있도록 하는 노력을 공무원노조와 시민사회단체가 공동으로 해야 한다.

일본의 경우 자치노가 지자체의 문제점을 내부에서 고발하고 은폐된 정보를 공개함으로써 주민운동을 촉발시키는 역할을 수행한다면 주민운동은 자치노에서 제공된 정보를 통해 문제의 핵심에 다가가고 운동을 확산시킬 수 있었다고 한다(이지원 58p).

한편 공무원노조와 시민사회단체는 지역사회의 발전방향에 대해 함께 토론하고 고민할 필요가 있다. 최근 경기도 과천시에서는 시민들과 공무원노조가 함께 지역내의 빈곤층 아동들을 위한 지역아동센터를 만드는 작업을 함께 하고 있다. 이처럼 지역내의 현안을 해결하기 위해 시민사회단체와 공무원노조가 함께 할 수도 있고, 더 나아가서 지역의 대안적 발전방향에 대해서도 함께 논의해 볼 수 있다. 일본의 자치체노동조합과 혁신정당, 주민운동이 연합하여 만들어 낸 혁신자치체들이 복지, 환경 등의 관점에서 시빌미니멈이라는 대안적 정책을 내세웠던 것처럼, 한국의 경우에도 대안적인 지역사회의 발전방향을 함께 모색해 볼 수 있을 것이다.

시빌미니멈(civil minimum)은 주민생활에 있어서 최저한의 기준을 말한다.

6. 글을 맺으며

공무원노조에 소속된 공무원들은 당장에는 근무조건 향상과 인사제도 개선 등에 관심이 많을 수밖에 없다. 그러나 근무조건의 향상과 인사제도의 개선이 이루어지기 위해서라도 결국 공무원노조는 ‘시민에게 열린 공무원노조’, ‘시민과 함께하는 공무원노조’가 되어야 한다.  끝으로 발제자가 4년전쯤에 일본 자치노 오오사카 본부를 방문했을 때, 자치노 간부가 했던 말을 인용하고자 한다. “자치체 노동자는 노동자이고 공무원인 동시에 시민이다. 우리가 시민이라는 것을 잊는 순간 우리의 정당성은 사라지고, 우리의 주위에는 우리에게 적대적인 사람들이 많아지게 된다. 그리고 우리가 시민이라는 것을 항상 자각하고 있다면, 바깥의 많은 시민들이 우리의 친구가 된다”

▣참고문헌

김덕현, 「지방중소도시의 발전과제 인식과 시민운동」, 『도시연구』 제2호, 한국도시연구소, 1996

이시재, 1997, 「환경오염개선에 있어서의 일본의 혁신자치체의 역할에 관한 연구-가와사케시의 사례연구」, 『국제지역연 구』(서울대학교 국제지역원), 제6권 제1호

이지원, 『현대 일본의 자치체 개혁운동』, 1999. 8., 서울대 사회학과 박사학위 논문

이호철, 『일본의 지방자치』, 삼성경제연구소, 1996

정진성, 『현대일본의 사회운동론』, 나남출판, 2001

최종만, 『일본의 자치체 개혁』, 나남출판사, 1998

木佐茂男,  坂誠二, 『わたしたちの まちの 憲法』, 日本經濟評論社, 2003

松下圭一, 『日本の自治ㆍ分權』, 岩波書店, 1996

田島義介, 『地方分權事始め』, 岩波書店, 1996

공무원의 정치활동 어떻게 볼 것인가?

권정오(전교조울산지부 정책실장)

1. 공무원은 어떤 존재인가?

1)공무원이기 앞서 시민의 한사람.

2)국민들로부터 위임받은 공무담임권을 국민들을 위해 발휘하는 국민의 봉사자

3)잘못된 관행과 제도로부터 국민을 보호하는 적극적 역할

2. 공무원의 존재가치를 더욱 높이기 위한 조건

1)현재의 법률적 한계를 벗어나 시민으로서, 노동자로서의 자기권리를 회복하는 것

2)공무원이 수행하는 일에서 자신의 정체성을 회복하는 일

3)국가제도로부터 제약된 시민적 권리를 확대하기 위한 노력과 투쟁이 필수적인 요소

2.공무원을 규정하고 있는 현행 법률조항

<헌법>

▣제7조 1항: 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대해 책임을 진다.

▣제7조 2항: 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.

▣제37조 2항: 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 도는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로서 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

<국가공무원법>

▣제65조(정치활동의 금지)

0,1항:공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

0,2항: 공무원은 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 위하여 다음의 행위를 하여서는 아니된다.

▣제66조(집단행위의 금지) 1항: 공무원은 노동운동 기타 공무이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.

<교육기본법>

▣제14조 3항: 교원은 특정 정당 또는 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니된다.

<지방공무원>

▣제57조 (정치운동의 금지)

①공무원은 정당 기타 정치단체의 결성에 관여하거나 이에 가입할 수 없다.

②공무원은 선거에 있어서 특정정당 또는 특정인의 지지나 반대를 하기 위하여 다음 각 호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다.

1. 투표를 하거나 하지 아니하도록 권유하는 것

2. 서명운동을 기획□주재하거나 권유하는 것

3. 문서 또는 도화를 공공시설등에 게시하거나 게시하게 하는 것

4. 기부금품을 모집 또는 모집하게 하거나 공공자금을 이용 또는 이용하게 하는 것

5. 타인으로 하여금 정당 기타 정치단체에 가입하게 하거나 가입하지 아니하도록 권유하는 것

③공무원은 다른 공무원에게 제1항 및 제2항의 규정에 위배되는 행위를 하도록 요구하거나, 정치적 행위의 보상 또는 보복으로 이익 또는 불이익을 약속하여서는 아니 된다.

▣제58조 (집단행위의 금지)

①공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 그러하지 아니하다.

②제1항 단서에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 조례로 정한다.

③제1항 단서에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원으로서 노동조합에 가입된 자가 조합업무에 전임하고자 하는 경우에는 소속지방자치단체의 장의 허가를 얻어야 한다.

④제3항의 규정에 의한 허가에는 필요한 조건을 붙일 수 있다.

3. 현재 우리 나라 공무원복무관련 법조항의 대체적인 문제점

1)공무원의 정치적 중립성을 보장하도록 한 헌법과 하위법의 모순

2)공무원의 정치행위 또는 정당한 시민적 권리를 규제하고 제약하는 체제

3)상명하복을 강조함으로서 정권의 충복으로서의 기능을 강조

4. 공무원의 시민으로의 권리의 핵심적 요소인 정치활동의 자유 과제

1)시민으로서 정치행위의 가장 기본적인 요소인 피선거권의 제약 극복

-공무원인 자라 하더라도 기본적인 피선거권을 행사할 수 있는 권리 획득

2)시민으로서 기본적인 권리인 정당 가입과 지지 권리 획득

3)시민적 기본권인 노동3권의 완전한 보장

4)공무원노동조합의 정당지지활동의 자유 획득

5. 규제는 외부에만 있지 않다.

-스스로의 마음속에 정치활동에 대한 자기검열이 있음.

분권시대 - 공무원노조와 시민단체의 관계

김태근(울산참여연대 운영위원)

1. 지방분권의 시대

○ 지방분권의 가속화

- 지방살리기 3대 입법 통과(국가균형발전특별법, 지방분권특별법, 신행정수도건설특별입법. 2003년 12월)

- 그동안 각 정부부처별로 이루어지던 지방에 대한 지원사업이 국가균형발전위원회에서 통합 조정(이를 위해 지역에서는 지역혁신협의회 구성 운영)

- 지방양여금과 국조보조금의 상당 금액을 균형발전위의 통제속에서 배부할 예정

- 사회복지업무의 경우 70여개 사무를 지방에 이양하고, 70여개의 사무에 대해서는 국고보조금을 포괄보조금의 형태로 넘길 예정

○ 분권시대를 준비하는 지역의 준비

- 가속화되는 분권시대를 맞이 할 지역의 준비는 미비한 상황

- 지역의 미래와 관련하여 중요한 결정을 수행할 지역혁신협의회의 경우 형식적 구성에 그치고 있으며, 분과협의회 역시 제대로 된 기능을 수향할 수 있을지는 여전히 미지수로 남아 있는 상황

- 단체장의 권한 강화를 제대로 감시하고 비판할 수 있는 시민참여의 수단(주민투표, 주민소환, 주민소송, 주민발안 등)은 형식적으로 준비는 되고 있으나, 여전히 미흡한 상황(주민투표조례 : 울산시 투표청구권 유권자의 1/15)

- 지방의회 역시 제도적인 한계가 존재한다고는 하나 집행부에 대해 견제의 기능을 제대로수행하고 있지 못한 상황

▶ 공무원노조와 시민단체의 역할 강화 필요

- 가속화 되는 분권화시대를 준비하는 지역의 대안은 ‘시민 참여의 확대를 통한 지역차원의 비판과 견제 그리고 통제의 시스템을 정비하는 것’

- ‘부정부패의 추방과 공직사회 개혁’을 모토로 활동하고 있는 공무원노조의 경우 ‘합법화의 쟁취’와 ‘공직사회 개혁’ 등의 과제와 함께 ‘지역사회의 개혁’(지역사회에 대한 발언)이라는 주제의식을 명확히 해야 할 것으로 보여짐. 이를 통해 단체장과 의회 중심으로 운영되고 있는 지역사회의 발전전략에 대한 공세적인 문제제기 집단으로 자리매김 할 필요 증가(이는 공직사회 또는 공무원노조에 대한 긍정적 인식의 확산은 물론, 해당 분야의 전문가로서 그리고 시민의 공복이라는 자신의 책무에 합당한 역할 수행)

- 지역 시민단체의 경우 자신의 역할과 관련하여 ‘지역사회에 대한 비판과 감시자’로서의 역할을 수행하고 있으나, 변화하는 분권시대에 맞추어 ‘주민참여를 통한 풀뿌리 지방자치의 완성’이라는 과제 수행을 위해 행정과정에 대한 직접적인 참여와 책임의 공유 등의 문제에 대해 적극적인 사고가 필요한 시점

2. 공무원노조와 시민단체

○ 그동안의 공직사회와 시민단체의 관계

- 공직사회에서는 시민단체의 시정참여나 비판과 관련하여 ‘귀찮은 존재’라는 인식을, 시민단체의 경우 공직사회는 ‘비판과 견제의 대상’이라는 인식이 팽배해 있는 상황

- 공직사회와 시민사회간의 ‘협력과 비판’의 새로운 관계들이 형성(최근의 거버넌스 논의 등)되고 있으나, 이는 극히 일부분의 사안(지역의 매듭이 쉽지 않는 현안 - 장사문화 개선 등)에 국한되고 있는 실정

- 여전히 공직사회는 시민사회를 통치의 대상으로 사고하는 상황(주요 지역현안에 대한 요식적인 공청회의 개최, 각종 위원회의 형식적인 운영 등)

* 현재 시민단체들은 시정의 정책결정과정에 대한 적극적인 참여를 희망하고 있음에 반해, 공직사회에서는 시민단체의 참여와 관련하여 현 수준 유지(?)를 희망하고 있는 상황

- 정책결정과정에서 NGO의 참여정도가 현재 보다 어느 정도 더 활발해져야 하는가에 대한 의견? 시민단체 : 지금보다 더 활발(68.7%), 공무원 : 지금 수준 유지(38.7%). 현재보다 활발(32.8%). [NGO와 울산광역시와의 바람직한 관계 정립을 위한 설문조사, 2003년]

○ 공무원노조와 시민단체의 교집합

▶ 공직사회의 개혁

- 부정부패의 척결과 공직내부 개혁을 통한 ‘공직사회의 개혁’은 시민단체와 공무원노조의 최대의 교집합

- 시민단체는 공직사회 내부 개혁과정에서의 철저한 자기반성의 든든한 동반자(내부고발자의 보호 등)

- 상명하복의 관행 극복과정 역시 시민단체는 동반자

▶ 지역사회의 새로운 개혁지표를 만들어 나가는 집단

- 공무원노조와 시민단체는 개발과 성장 중심의 지역사회 발전에 대한 비판자, 감시자

- 공무원노조와 시민단체는 지역사회 개혁 아젠다를 준비하고 이를 실현시키기 위한 주체가 되어야

▶ 주민참여의 활성화를 통한 투명행정 책임행정의 구현

- 분권시대에 빠져 있는 빈자리 즉 ‘적극적인 주민 참여와 이를 통한 투명행정, 합리행정의 구현’을 위해 공무원노조와 시민단체는 긴밀한 협력관계를 유지해야

- 각종 심의위원회의 개편, 주민참여예산제의 적극 시행 등을 위해 뜻을 함께 해야.

3. 공무원노조와 시민단체 공생의 시대를 열어가자

○ 관행극복의 깃발을 들자

- 반성의 단계(최근 수질문제)를 넘어 대안마련과 이의 해결을 위한 시도를 적극 시도해야

- 최근 사회복지시설의 비리문제 등은 공직사회의 시스템 문제(심의위원회나 감사 등)뿐 아니라 자정해야 할 시민사회의 과제(사회단체 보조금 등)를 극명하게 드러내 준 사건

- 발생하는 현안에 대한 수세적인 대응을 넘어 그동안 문제점으로 지적되어 왔던 사안들에 대한 대안을 마련하고 이를 바탕으로 관행이라는 문제에 관련하여 적극적으로 대처 해야할 필요성이 제기됨.

○ 정기적ㆍ부정기적인 만남을 일상화 하자

- 이번 토론을 시작으로 시민단체와 공무원노조의 정기적인 만남을 적극 추진하자.(지속적인 만남속에서 서로에 대한 이해가 전제되지 않으면 현안을 대상으로 한 논의의 경우 시각차 등으로 인해 소기의 성과를 거두기 어려웠던 것이 지난날의 현실)

- 만남의 과정에서 시민단체는 부족한 정보와 전문성을 보완하고, 공무원노조의 경우 내부개혁을 위한 힘과 사회적 지지여론을 확산시켜 나갈 수 있을 것

공무원노조의 공공성확대와 역할

원충희(전국공무원노조울산광역시지부 정책기획부장)

1. 들어가는 말

공무원노조의 출범은 그 동안 우리사회에서 시민들의 가장 비판 대상인 공무원사회를 동반자적이고 협력적인 관계 형성을 통하여 우리사회의 개혁과제와 올바른 정책수립을 유도하는데 기여하리라는 기대감을 갖기 시작한 시점이 되었다고 볼 수 있다.  그러나 아직은 공무원노조와 시민사회가 서로 협력하고 보완할 수 있는 시스템이 마련되어 있지 않아 활발한 의견개진이나 신뢰형성이 이루어지지 않고 있다.

이러한 시점에서 이제는 공무원노조와 시민사회가 이 부분을 가지고 서로가 진지하게 논의하고 노력해야 할 때라고 보여지며 토론자리의 마련이 서로의 출발점이 되리라고 보여진다.

그 동안 공무원조직은 우리사회의 역사성으로 인하여 폐쇄적이고 억압적인군사문화조직의 일부분으로 상존 하고 있는 현실을 감안할 때 공무원노조의 과제는 참으로 갈 길이 험난할 것으로 보인다.

이는 내부적으로 스스로 내부개혁의 동력이 되어야 할 것이며, 외부적으로 21세기의 행정환경에 맞는 체계와 조직문화의 형성으로 보다 민주적인 시스템을 형성하여 시민사회에 기여하여야 하는 과제를 받고 있다.

이런 시점에서 어떻게 공무원노조가 시민사회와 역할을 분담하여 구체적으로 실천하여야 할 것인가를 진지하게 논의해 봐야 할 것인가를 논의하는 과정이 필요하다고 본다.

2. 공직사회의 현실

가. 행정환경의 변화

21세기의 행정환경이 도입된 지금도 우리의 공무원조직은 과거 군사문화 시절에 도입된 상명하복시스템을 잘 갖추고 있는 집단이다. 그러다 보니 대부분의 업무나 행동양식이 자발적이기 보다 명령이나 통제, 지시에 의해 움직이고 있으며, 비밀주의와 일방주의에 의해 의사가 결정되는 것이 현실이다. 이는 행정환경은 급속히 변하고 있지만 의사결정은 아직도 몇몇 소수에 의해 결정되어지고 이로 인하여 사회적 갈등을 부추기는 결과를 야기하고, 발생된 문제를 내부적으로 통제하고 문제를 해결코자 하지만 결과는 시민들의 신뢰만 더욱더 크게 상실하고 있다.

나. 사회적 개방요구에의 부적응

현재의 행정환경은 우리사회의 민주주의 확대로 더 이상 비밀주의와 일방주의에 의한 행정을 펼치기가 어려워지고 있다. 예전처럼 일방적인 정책으로 시민들에게 지시하고 모두가 따라오라는 식의 사고를 통한 업무추진은 존재가치가 부정될 수밖에 없으며 성공할 수도 없다.

지금의 행정현실은 보다 참여적이고 개방적이며 합리적인 정책수립을 통해 보편적으로 인정받는 행정서비스라야만 시민사회와 공무원이 서로 공유될 수 있는 정책이 되는 것이다.

그러나 이러한 사회적인 개방요구에 적응할 수 있는 공무원조직의 체계가 갖추어져 있지 않은 현실은 공무원 스스로 많은 부문에서 정책의 오류와 신뢰받지 못하는 정책의 생산 등으로 위축될 수밖에 없고 시민사회와 거리감만 더욱 생기게 하는 것이다.

다. 개인의 민주성에 대한 인식부족

민주주의에 대한 우리나라 시민사회의 인식이 아직도 부족한 부분이 많이 있듯이 공무원사회의 개개인도 마찬가지로 아직도 민주주의에 대한 인식이 심각하게 결여되어 있다는 것도 우리의 현실이다.

대부분의 공무원들은 쉽게 사회의 낮은 곳에서 들리는 목소리에 대해 마치 그들 개개인들이 삶의 선택을 잘못했기 때문에 발생한 문제이지 공공의 정책이 잘못되어 발생한 문제라 인식하지 못하고 있다.

이는 공무원 스스로 잘못 수립한 정책과 집행으로 발생한 문제라는 점을 인식하지 못하고 마치 자기의 잘못을 남에게 전가하는 민주주의에 대한 인식의 부족한 면을 보여주는 사례들이다. 이러한 공무원의 민주성의 결여는 심각한 사회갈등을 발생하는 주요 원인이라는 사실을 망각하는 것이다.

3. 공무원노조의 사회적 역할의 강화

가. 내부개혁에 대한 상호 협력

우선 공무원사회가 시민사회에 대한 신뢰회복과 협력을 위해서는 노조를 통한 내부적인 변화의 노력이 없이는 근본적으로 불가능하다. 이는 스스로 자기문제에 대한 인식과 개선을 통하는 시스템을 가지지 못한다면 외부와의 협력을 쉽게 할 수 없는 구조가 되는 것이다.

지금까지의 공직사회는 내부문제가 발생할 경우 조직보호를 명목으로 쉬쉬하며 막기에 급급하고 대응할 수 있는 구조가 없었다. 이는 보다 청렴하고 정직해야할 공조직이 스스로 시민사회에 대한 신뢰를 상실하는 지름길이며 어떠한 논리로도 설득할 수 없는 일인 것이다. 따라서 이러한 문제에 효과적으로 대응하고 해결하기 위해서는 문제를 해결하고 개선할 수 있는 방안이 강구되어야 할 것이다.

이를 해결하는 방법에는 노조 스스로 문제를 해결하는 경우와 시민사회와 연대하여 해결하는 방안 등 여러 가지 방안이 있을 것이다.

그러나 지금까지의 공무원조직의 구조나 형태로 볼 때 노조 스스로 대응하는 데는 커다란 한계를 보여왔다. 따라서 이를 시민사회와 함께 해결할 수 있는 방안에 대한 논의도 진지하게 검토해 볼 수 있다.

공무원조직의 시민사회에 대한 신뢰회복이야 말로 노조가 지향해야할 첫째 과제이며 이에 대한 검토가 진지하게 이루어 져야한다.

나. 정책결정과정의 협력

최근 지방자치단체에 대한 권한의 이전논의가 활발히 시행되고 있는 시점에서 시민단체의 정책결정과정에의 참여논의가 활발히 진행되고 있다. 그러나 현재의 사업들이 대부분 선출직 자치단체장 하에서 사실상 대부분의 정책들이 민원발생소지가 적은 대형사업 위주의 성과주의 사업으로 추진되고 있다는 점을 감안한다면 지방자치단체에 권한이 이전되더라도 사회의 약자에 대한 정책은 지금과 마찬가지로 소홀해지기 쉬울 것이다.

또한 공무원 개개인의 소신으로는 더욱더 추진할 수 있는 사회적 약자에 대한 정책수행의 한계가 더 명확해 질 우려가 있다. 이러한 점을 고려한다면 향후 공무원노조는 노조가 지향하는 사회적 형평성의 강화를 고민하지 않을 수가 없다.

사회적 약자에 대한 배려의 상실은 궁극적으로 사회의 갈등으로 나타날 것이며 이는 공무원사회의 정책결정과정에 대한 신뢰의 상실로 나타날 것이다. 따라서 이러한 문제를 수용하고 협력하는 시스템을 노조와 시민단체가 갖추도록 노력해 가야 할 것이다.

다. 정책실패에 대한 협력

일반적으로 공무원 수행하는 정책들이 모두 성공적이라 할 수는 없다. 때로는 수시로 변하는 행정환경과 사회환경의 변화에 따라 장기간 추진해온 정책들은 환경의 변화에 따라 실패와 오류가 더 많이 나타난다고 볼 수 있다. 이러한 정책실패나 오류에 대응하는 지금까지의 방식을 보면 그 대응방법이 공무원개인의 업무능력 부족의 문제로 돌리거나 조직의 문제로 돌리고 근본적인 대책보다는 숨기거나 임기응변으로 땜질하기 급급하다.

이러한 원인은 공무원이 지금까지 가지고 있는 우월적 사고와 정책에 대한 시민의 일방적 지시에 대한 복종성의 유지에서 오는 사회적 현상이 아직도 만연한 결과이기도 하거니와 지금까지 이러한 문제를 해결하는 체계적이고 과학적으로 접근하는 시스템의 부재이기도 하다. 아울러 이러한 문제들을 공무원 개인의 힘으로 해결하도록 요구하기에는 더욱 어려울 수밖에 없다.

따라서 정책의 오류나 실패가 나타날 때 이를 합리적으로 해결하기 위해서는 공무원노조와 시민사회와의 협력이 필수적이며 그렇지 못할 경우 이해당사자간의 충돌로 서로 신뢰만 잃고 비난전이 쉽다.

이러한 문제가 발생했을 경우 서로가 신뢰할 수 있는 시스템을 구축해서 해결토록 하는 문제를 고민해야 할 것이다.

4. 맺은 말

이제 공무원노동조합은 막 출발점에 서있다. 아직 사회를 향해 단 한 걸음도 나아가지 못한 노동조합이 국민과 시민사회에 어떤 평가를 받고 있는지는 아무도 모른다. 일부에서는 무슨 노동조합이냐고 할 것이고, 또 다른 한편으로는 기대와 걱정의 눈으로 우리를 지켜볼 것이다. 그 속에서 어떻게 평가받는가는 향후 공무원노조의 노력과 역할에 따라서 결정될 것이다.

스스로 노력과 개혁을 통해 진정한 공무원집단으로 시민사회에 평가받지 못한다면 공무원노조는 그 존재가치를 인정받지도 못할 뿐만 아니라 존재자체가 부정될 가능성도 있다. 그러나 노력여하에 따라서는 공무원노조가 사회를 변화시키고 개혁시키는 역할을 감당할 수도 있다는 점은 다른 나라의 역사에 잘 나타나 있다.

이러한 길을 따라 대한민국의 공무원노조도 우리의 후배와 후손들에게 진정으로 신뢰받고 존경받는 공직자상을 수립해 가도록 노력한다면 우리는 부끄럽지 않는 사회의 주체세력이 될 것이다.

이제 그 책임과 의무가 오늘 지금의 출발점에선 공무원노조에게 주워 졌음을 인식해야 할 것이다.