최순영의 이야기 나누기 □

사립학교법 개정의 방향

일시:  2004년 7월 29일(목) 오후 3시

장소:  국회 헌정기념관 강당

민주노동당 최순영 의원실·정책위원회

사립학교법 개정의 방향

민주노동당 최순영 의원실·정책위원회

우리 손 맞잡고 교육과 여성문제 해결에 한 걸음씩 내딛어 봅시다

안녕하세요, 민주노동당 국회의원 최순영입니다.

장마가 끝나고 이제 무더운 여름이 본격적으로 시작되고 있습니다. 제17대 국회 국정감사를 앞두고 교육과 여성이라는 주제로 마련된 이야기 나누기 한마당에 참석해주신 여러분께 깊은 감사의 말씀을 드립니다.

사립학교법 개정, 국공립대 통합네트워크, 학교현장의 비정규직, 학교자치와 교육행정체제, 이주여성문제 등은 민주노동당이 앞장서 실현해야 할 과제이기도 합니다. 더불어 이 주제들 속에는 우리 사회가 어떤 방향으로 나아가야 할 것인지에 대한 진지한 고민이 담겨 있습니다.

그래서 더욱 오늘과 같은 토론의 장을 통해 서로의 차이를 조금씩 극복하며 민주적이고 평등하며, 건강한 사회, 행복한 사회를 만들어갈 수 있는 해법을 서로 머리를 맞대고 풀어나갈 수 있었으면 합니다. 또한 이런 소중한 과정은 민주노동당이 정책정당의 모습을 강화해나가는 지렛대가 될 것이라고 확신합니다. 현장의 목소리를 대변하는 정당, 사회적 약자와 함께 하는 정당, 교육을 바로 세우는 정당, 바로 민주노동당의 모습입니다.

또한 교육위원회와 여성위원회를 담당하고 있는 저에게는 더없이 귀중한 시간이자, 9월 정기국회를 준비하는데 커다란 힘이 될 것입니다.

여러분들과 많은 대화가 있기를 희망합니다.

대단히 감사합니다.

2004년 7월

민주노동당 국회의원   최 순 영

토론회 순서

사회: 홍진관(최순영 의원실 수석보좌관)

◎ 인사말: 최순영(민주노동당 국회의원)

◎ 주제발표:

□사립학교법 개정, 어떻게 할 것인가□

박경양(참교육을위한전국학부모회 회장, 사학국본 상임대표)

◎ 패널토론:

강승규(대통령 자문 교육혁신위원회 상임위원)

최진명(교육부 사학지원과장)

김정대(민주노동당 정책연구원)

변성호(전국교직원노동조합 사립위원장)

이화영(전국전문대학교수협의회 상임회장)

◎ 종합토론

자료집 구성

인사말

우리 손 맞잡고 교육과 여성문제 해결에

한 걸음씩 내딛어 봅시다 □ 최순영	3

주제발표문

사립학교법 개정, 어떻게 할 것인가 □ 박경양	7

패널토론문

사립학교법 개정방안 토론 □ 강승규	23

사립학교법 개정방안 토론 □ 최진명	26

사립학교법 개정을 통한 민주사학 건설 □ 김정대	27

중등사학을 중심으로 본

사립학교법 개정의 필요성 □ 변성호	30

사립대학의 부정·비리 사례 □ 이화영	43

사립학교법 개정, 어떻게 할 것인가?

박 경 양

) 참교육을 위한 전국학부모회 회장,

민주적 사립학교법 개정과 부패사학척결을 위한 국민운동본부 상임대표

[주제발표] 사립학교법 개정, 어떻게 할 것인가 □

□ 첫 번째 이야기: 사립학교법 개정의 방향

1. 들어가며

사립학교법 개정이 교육계의 최대 현안으로 떠오르고 있다. 사립학교법 개정 문제가 이토록 교육계의 뜨거운 감자로 떠오른 데는 이유가 있다. 현재 전체 학교 중에서 사립학교가 차지하는 비율은 중등학교의 50%, 전문대학의 96%, 4년제 대학의 80%다. 이것은 사립학교 문제는 우리교육 절반의 문제라는 사실을 말해 주는 것이다. 따라서 사립학교의 정상화는 교육을 생각하는 사람이라면 도저히 지나칠 수 없는 문제이기 때문이다.

반면 사립학교가 또 하나의 영리사업쯤으로 인식하는 사립학교운영자들과 오랫동안 이들과 야합하여 이권을 챙겨 온 교육관료와 정치권 그리고 개혁이 자신들의 기득권을 허물고 있다고 판단하여 개혁에 반대하는 우리사회의 수구세력들은 여기서 무너지면 수성이 어렵다고 판단하여 이에 거세게 저항하고 있는 것이다.

하지만 교육과 우리 아이들을 생각한다면 사립학교법 개정 문제는 도저히 그냥 지나칠 수 없다. 현재 대부분의 사립학교는 투명성과 공공성을 획득하고 있지 못하고 있을 뿐 아니라 부정과 비리의 온상 혹은 부정과 비리를 저지르고도 온전한 우리사회의 유일한 성역처럼 여겨지고 있기 때문이다.

이것은 여러 가지로 증명된다. 우선 지난 2000년 국회에서 900여 개 사립학교의 재정운영상태를 감사한 결과 모든 학교에서 재정운영에 문제가 있음이 밝혀졌다. 또한 모든 학교법인에 감사제도가 있지만, 학교법인 감사제도가 아무런 실효성이 없다는 사실은 이미 비밀이 아니다. 지금까지 감사에 의해 사립학교 비리가 지적되고 폭로되거나 개선된 적이 없다는 점이 이를 반증한다. 감독관청의 사립학교에 대한 감사 역시 마찬가지다. 교육부나 시도교육청에서 정기적으로 사립학교를 감사하고 혹은 특별감사를 하기도 하지만, 감독관청의 감사를 통해서 사학비리를 적극적으로 밝혀낸 적은 한번도 없다. 때문에 지금도 매년 사학비리로 인하여 분규를 겪는 학교는 끊이지 않고 있다.

또 사립학교법인협의회가 너무도 당연한 사학의 공공성과 투명성을 보장할 사립학교법 개정을 결사적으로 반대하는 이유는 역으로 사립학교에 공개하기 어려운 비리들이 존재하고 있기 때문에 자신들의 비리가 온 세상에 드러나는 것을 두려워하기 때문이라는 말이 설득력을 갖는다.

그러나 앞에서 지적했듯이 사립학교문제는 우리교육 절반의 문제이고 사립학교의 개혁과 정상화가 절반의 교육개혁과 절반의 교육정상화를 담보하고 있는 것이기 때문에 교육개혁과 교육정상화를 이루려면 사립학교법 개정과 사립학교의 개혁은 피할 수 없는 과제이다.

2. 사립학교, 그 정체는 무엇인가?

사립학교법 개정과 관련하여 가장 커다란 쟁점은 사립학교의 정체성과 관련된 것이다. 따라서 사립학교가 무엇인지를 밝히는 것으로부터 우리의 논의를 시작할 필요가 있다. 사립학교는 국가에서 설립하는 국립학교나, 특별시□광역시□도□시 또는 군이 설립하는 공립학교와는 다르게 □학교법인 또는 공공단체 외의 법인 기타 사인이 설치하는 초·중등교육법 제2조 및 고등교육법 제2조에 규정된 학교□를 말한다(사립학교법 제2조). 즉 사립학교란 국가나 지방자치단체가 설립하는 학교 외의 모든 학교를 의미하는 것이다.

또 사립학교법은 제3조에서 학교법인이 아니면 산업체가 그 고용근로청소년의 교육을 위하여 설치 운영하는 중학교, 고등학교 외에 초등학교, 중학교, 고등학교, 대학, 산업대학, 전문대학, 기술대학과 이에 준하는 각종학교를 설립할 수 없도록 규정하고 있다. 현행법에 의하면, 사인이 학교를 설립하고자 할 경우 학교법인을 설립하고 그 법인을 통해서 학교를 설립하는 방법 외에 학교설립의 길이 없다. 따라서 현행법에서 사립학교란 사인이 아니라 학교법인이 설립 운영하는 학교다.

그런데 최근 사립학교법 개정과 관련하여 교육운동 진영이 요구하는 사립학교법 개정안이 사학의 사유재산권을 침해한다는 식의 논리를 통하여 반대한 이들이 있다. 그렇다면 과연 사립학교를 설립한 학교법인이 사유재산이 될 수 있는가 하는 점이 문제다.

이 점을 규명하려면 먼저 법인의 성격을 규정하는 것이 필요한데, 법인이란 자연인이 아니면서 법에 의하여 권리, 의무의 주체로 인정된 것으로 개인이 사유할 수 없다.

민법의 규정에 의하면 법인은 법률의 규정에 의하여 성립되는 것으로 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다.

또 민법 제34조에 의하면 □법인은 법률의 규정에 좇아 정관으로 정한 목적의 범위 내에서 권리와 의무의 주체가 된다.□ 즉 법인은 개인이 사유할 수 있는 것이 아님은 물론 법인의 권리는 법률과 정관에 의해서만 성립되는 것이다.

또 민법 제59조의 □이사는 법인의 사무에 관하여 각자 법인을 대표한다□는 규정과 민법 제58조의 2의 □이사가 수인인 경우에는 정관에 다른 규정이 없으면 법인의 사무집행은 이사의 과반수로써 결정한다.□ 규정에 따르면, 법인의 의사를 결정하고 그 의사에 따라 법인의 행위를 담당하는 조직은 일반적으로 이사회다.

따라서 법인의 재산은 그 누가 출연했을지라도, 출연된 순간 개인이 그 재산의 처분이나 양도, 증여 등을 할 수 없으며 다만 이사회의 의결에 의해서만 그것이 가능한 것이다.

그렇다면 문제는 누가 이사가 될 수 있는가 하는 점인데, 법인의 이사는 이사회에서 선출하고 있다는 점에서 최초에 재산을 출연한 자라 할지라도 이사회에서 이사로서 선임되지 않는 한 법인의 권리행사에 어떤 관여도 할 수 없는 것이다. 재산을 출연한 자의 자손은 더욱 그렇다. 민법 제56조에서 □사단법인의 사원의 지위는 양도 또는 상속할 수 없다.□는 규정에서 확인할 수 있듯이 법인은 양도 또는 상속할 수 있는 것이 아니기 때문이다.

따라서 법인의 재산은 그 어떤 개인의 소유가 될 수 없는 것으로 법인의 설립목적을 달성하는 데만 사용되어야 하는 것이다. 이것은 사학의 경우에도 마찬가지다. 한국사립학교법인연합회가 스스로 마련한 윤리강령에서 □사학을 위하여 제공된 재산은 국가사회에 바친 재산이다. 어떤 경우에도 사유물로 다뤄져서는 안 된다.□고 규정한 것도 바로 이런 이유에서다.

그런 점에서 최근 사립학교법 개정과 관련하여 사립학교 재단이 설립자의 권리를 주장하며 사유재산권 침해 운운하는 것은 이치에 맞지 않는다. 그리고 민법 제61조에서 □이사는 선량한 관리자의 주의로 그 직무를 행하여야 한다.□고 규정하고 있고, 나아가 제65조에서 □이사가 그 임무를 해태한 때에는 그 이사는 법인에 대하여 연대하여 손해배상의 책임이 있다.□라고 규정하는 것에서 보듯, 학교법인의 이사는 그 설립목적인 제대로 된 교육을 위하여 최선을 다하여야 한다. 그리고 학교법인을 구성하고 있는 이사들이 이를 소홀히 하고 있다면 당연히 감독관청이 임시이사를 파견하도록 사립학교법이 규정하고 있는 것도 바로 사립학교에 있어서 설립자 등의 권리보다는 법인의 설립 목적과 이에 따른 학생의 학습권 보호가 중요하기 때문이다.

따라서 사립학교 문제에 접근함에 있어 가장 중요한 것은 이사가 되지 않는 한 아무런 권리도 없는 설립자나 그 가족들의 권리를 이야기하는 것은 옳지 않다는 점이다. 다만, 학교법인이 설립 목적을 제대로 달성하게 할 수 있는 길이 무엇이며 나아가 학교법인의 설립 목적이 교육에 있는 만큼 교육의 당사자인 학생의 학습권과 교사의 교육권 보호를 통하여 제대로 된 교육을 할 수 있는 길이 무엇인지를 중심으로 사립학교 문제에 접근하여야 한다. 그런 점에서 사학의 공공성과 투명성을 보장하기 위한 교육운동 진영의 사립학교법 개정 요구는 옳다.

3. 사립학교법 개정 투쟁, 어떻게 해왔나?

지난 2000년 이후 3년여 동안 교육운동 진영은 사립학교의 개혁이 교육개혁의 가장 중요한 부문 중의 하나라는 사실을 인식하고 사립학교 개혁을 위한 사립학교법 개정 투쟁을 벌여왔다. 이를 위하여 지난 2000년 9월 21일 참여연대를 비롯한 시민단체, 민주화를 위한 교수협의회 등 교수단체, 실천승가회 등 종교단체, 참교육을위한전국학부모회 등 학부모단체, 여성단체 연합 등 총 49개 단체로 □민주적사립학교법개정과부패사학척결을위한국민운동본부□(이하 □사학국본□)를 결성하고 사립학교법 개정을 위한 투쟁을 전개해 왔다.

사학국본은 그동안 각 단체와 부문의 의견을 수렴하여 사립학교법 개정 방향에 대한 합의를 거쳐 법안을 성안하였고, 국민을 상대로 한 사립학교법 개정 캠페인, 비리사학 척결을 위한 연대와 지원 활동을 전개해 왔다. 사학국본은 또한 사립학교법 개정문제를 교육개혁의 주요 의제로 설정하는데 기여했으며 그 결과 각종 방송의 토론프로그램에서 사립학교법 개정 문제가 토론의 주제로 설정되어 다양한 토론이 이루어지기도 했다. 이 과정에서 사립학교법 개정에 대한 국민들의 의견은 89%가 사립학교법을 민주적으로 개정해야 한다는 의견인 것으로 여론조사 결과 확인되었다.

사학국본의 이러한 노력은 지난 16대 국회에서 집권 민주당으로 하여금 비교적 개혁적인 사립학교법 개정안을 국회에 제출하도록 했고, 또한 김원웅 의원을 비롯한 일부 의원들은 사학국본의 의견을 충분히 반영한 사립학교법 개정안을, 2001년 12월 7일 한나라당 김영춘 의원을 비롯한 일부 의원들이 자기들 나름의 사립학교법 개정안을 국회에 제출하도록 하는데 이르렀다. 그러나 제16대 국회는 한나라당의 반대로 사립학교법의 심의는 물론 개정안을 상임위원회에 상정조차 하지 못한 채 마감하고 말았다.

이후 지난 16대 대선 과정에서 노무현 후보는 사립학교법의 전향적인 개정을 공약했고, 2004년 실시된 총선에서 여당인 열린우리당과 민주노동당은 사립학교법 개정을 공약하고 국민의 심판을 받았다. 그리고 선거결과 사립학교법 개정을 약속한 열린우리당과 민주노동당이 국회의 과반수를 차지하게 되므로 17대 국회는 사립학교법 개정을 위한 가장 좋은 기회를 맞고 있으며 이에 대하여 교육운동진영의 잔뜩 기대하고 있는 실정이다.

4. 사립학교법 개정, 무엇을 어떻게 개정하자는 것인가?

그렇다면 우리는 지금 사립학교법의 어떤 부분을 어떻게 개정하자는 것인가? 우리의 요구는 단순하다. 학교를 학교가 되도록 하자는 것이다. 한국인으로서 일생동안 사립학교를 다니지 않을 확률이 거의 없다. 이런 상황에서 사립학교의 공공성과 투명성이 보장되지 않고 이로 인한 부정과 부패가 발생하고 또 그 부정과 부패가 제도의 미비에 인한 것이라면 이는 있을 수 없다는 일이다. 때문에 국민의 교육받을 권리를 보장하기 위해서도 사립학교법을 개정하여 더 이상 학교를 학교가 아닌 부당한 이익추구의 수단으로 전락하는 것은 막아보자는 것이 사립학교법 개정의 취지다. 그런 점에서 우리는 다음과 같은 내용의 사립학교법 개정을 요구한다.

(1) 비리와 부패의 사전 예방

대개의 사립학교는 학교법인에 의해 운영된다. 따라서 학교법인을 구성하고 있는 이사가 누구냐에 따라 법인의 운영방향이 결정적으로 영향을 받게 되어 있다. 즉 학교법인의 이사가 공공의 이익을 생각하는 이들로 구성될 경우 학교의 운영이 정상적으로 이루어지는 반면, 사익을 생각하는 이들로 구성될 경우 학교는 사인의 이익추구 수단으로 전락하게 되는 것이다. 따라서 학교의 공공성과 투명성을 확보하기 위해서는 학교법인 이사가 공공의 이익을 중요하게 생각하고 이를 도모하는 이들로 구성되도록 하는 것이 필요하다.

그러나 현행 사립학교법 제20조는 학교법인의 이사를 □정관이 정하는 바에 의하여 이사회에서 선임□하도록 규정하고 있다. 이는 족벌과 교육을 사익의 수단으로 삼는 사람들로만 이사를 구성할 수 있는 길을 열어 두는 것이기 때문에 이 규정으로는 사립학교 운영의 공공성이나 투명성을 확보하기 어렵다. 따라서 사립학교에서의 비리와 부패를 사전에 방지하고 사립학교가 공공성과 투명성을 확보할 수 있도록 하기 위해서는 다음과 같은 방안이 마련되어야 한다.

첫째, 이사 정수의 1/3은 학교 구성원들의 추천에 의하여 선임되어야 한다.

사립학교의 부패와 비리가 다반사로 일어나는 이유 중에 하나는 법인 운영이 특정인이나 그 족벌 그리고 이들의 불법적인 법인 운영을 방치하거나 동조하는 이들로 구성된 이사회의 구성에 기인한다. 따라서 사학 비리와 부패를 방지하고 학교법인이 공익적으로 운영될 수 있도록 하기 위해서는 학교법인 이사 중 일부는 학교 구성원의 추천을 받아 선임하도록 보장하여야 한다. 이는 주식회사에서 일반 주주들의 이익을 대변하기 위해서 사외이사를 두고 있음에 비추어 볼 때 너무도 당연한 것이다.

둘째, 친인척들의 이사취임 한도를 민법에 의한 재단법인에 준하여 이사 정원의 1/5로 제한해야 한다.

현재 비리와 부정에 노출되어 있는 대부분의 사립학교가 족벌에 의하여 운영되고 있다는 것은 시사하는 바가 크다. 이는 학교법인 이사회를 구성함에 있어 친인척들이 차지하는 비율에 그 원인이 있는 것이다. 그러나 학교법인은 민법이 정하는 재단법인보다 공익적으로 운영되어야 할 필요성이 훨씬 큼에도 불구하고, 민법에 의한 재단법인은 이사 중 친인척이 차지하는 비율이 1/5을 넘지 못하도록 되어 있는 반면 학교법인의 경우 이사 중 친인척이 차지하는 비율이 1/3을 넘지 못하도록 하고 있다. 이는 친인척에 의한 전횡을 하는데 재단법인보다 학교법인이 훨씬 용이하다는 것을 말한다. 따라서 족벌에 의한 사립학교의 비리와 부패를 방지하기 위해서는 학교법인 이사회의 구성에 있어 친인척이 차지하는 비율을 최소한 민법에 의한 재단법인에 준하여 1/5 이하가 되도록 개정되어야 한다.

셋째, 학교법인의 감사 중 1인 이상은 학교운영위원회나 교수회의 등 학교구성원들의 추천에 의하여 선임하도록 해야 한다.

사립학교의 감사는 내부의 감사에 의한 감사와 감독관청의 감사로 나누어진다. 그러나 이 중 내부의 감사는 법인관계자들이 만들어 놓은 감사보고서에 날인하는 것으로 그치는 것이 일반적이다. 감독관청의 감사 또한 그렇다. 대학의 경우 전국의 대학이 340여 개 되는데 일년에 교육부가 감사할 수 있는 여력이 20여 개에 불과하기 때문에 교육부가 모든 대학을 감사하는데 20년 가까이 걸린다. 즉 어떤 대학도 대학 내부에서 문제가 제기되어 특별감사를 받지 않는 이상 20년 동안 한번도 감사를 받지 않게 된다는 이야기다. 나아가 설사 감사가 이루어진다고 해도 비리를 덮어두거나 봐주기식 감사로 끝나는 것이 다반사이기 때문에 감독관청의 감사 또한 의미가 없다. 따라서 현재 사립학교는 감사의 무풍지대에 있다고 해도 과언이 아니다. 이는 지금 사립학교가 법에 따라 제대로 운영되고 있는지 혹은 비리와 부패가 존재하는지는 검증할 수 있는 제도적 장치가 전혀 없다는 말이다.

때문에 사립학교 감사제도의 개혁이 절실히 필요하며 감독관청의 감사능력의 한계를 감안하면 법인 내 감사가 실효성을 가질 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 감사 중 최소한 1인은 학교운영위원회나 교수회 등 학교구성원들의 추천에 의하여 선출하도록 보완되어야 하다.

(2) 부패한 사립학교 경영자에 대한 철저한 책임 추궁과 분규로 인한 학생의 피해방지 방안 모색

현재 사립학교법은 사학에서 비리와 부패가 발생할 경우 이에 대해서 책임을 묻고 이로 인한 학생과 교원의 피해를 축소하는데 턱없이 부족한 점이 있다. 따라서 이 점이 보완되어야 한다.

첫째, 감독관청의 임원취임 승인 최소요건을 완화해야 한다.

사립학교를 운영하는 법인이나 운영자가 법인이나 학교의 운영과 관련하여 비리를 저지르거나 불법을 자행했을 경우 이에 대해서 제재를 가할 수 있는 규정은 사립학교법의 20조의 2(임원의 승인최소)이다. 그러나 이 조항을 자세히 살펴보면 이것들이 비리를 저지르거나 불법을 자행한 학교운영자나 법인을 제재하는데 턱없이 부족하다는 사실을 알 수 있다. 사립학교법 제20조의2 (임원취임의 승인취소)는 관할청이 임원의 승인을 최소할 수 있는 요건을 다음과 같이 규정하고 있다.

□ 이 법 또는 동시행령의 규정에 위반한 때

□ 임원간의 분쟁·회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 당해 학교법인의 설립목적을 달성할 수 없게 한 때

□ 학사행정에 관하여 당해 학교의 장의 권한을 침해하였을 때

그러나 이 조항은 상당한 문제점을 가지고 있다. 즉 사립학교법 또는 동시행령의 규정에 위반한 할 경우 경미한 사항으로부터 매우 중요한 사항까지 그 정도가 다양하고, 임원간의 분쟁·회계부정 및 현저한 부당 등으로 인하여 당해 학교법인의 설립목적을 달성할 수 없게 된 때가 어떤 상황을 의미하는지 불분명하며, 학사행정에 관하여 당해 학교의 장의 권한을 침해하는 것 또한 경미한 사항으로부터 중요한 사항까지 다양할텐데 이 규정에서는 이것이 매우 모호하다는 것이다. 따라서 이 규정은 이사승인 최소를 관할청이 임의로 하도록 백지 위임한 것과 마찬가지이며 이는 현재 사립학교와 관할청간에 형성된 부적절한 관계를 감안하면 실효성이 없어 보인다.

둘째, 학내분규가 일어날 경우 학생의 학습권 보호에 최우선을 두어야 한다.

대개의 사립학교에서 분규가 발생할 경우 감독관청은 지켜보고 있다가 학생과 학부모, 그리고 교사의 피해가 회복할 수 없을 정도로 심각해 질 경우에 개입하고 있다. 하지만 학교의 기능이 교육이라는 점에서 감독관청은 학생의 학습권 보호를 중심으로 권한을 행사해야 한다. 이를 위해서는 학생의 학습권 보호에 감독관청이 중심으로 두고 사학문제에 개입하도록 사립학교법 개정해야 한다.

우선 법인의 운영과 관련하여 분규가 생겨 일정한 기간 학습에 결손이 생기거나 학습분위기를 심각하게 해칠 경우 즉각 임원승인을 취소하고 임시이사를 파견하도록 해야 할 것이다. 이 경우 사학법인의 운영권을 탈취할 목적으로 교사와 이해관계인 등이 의도적으로 분규를 일으킬 것을 염려하고 있으나 이 경우 별도의 징계과정을 통하여 철저하게 처벌하면 불가능할 것이기 때문에 문제되지 않을 것이다.

셋째, 비리와 부정을 저지른 사학에 대한 엄중한 처벌과 책임추궁이 가능하도록 해야 한다.

사립학교법 제20조의 2는 □제1항의 규정에 의한 취임승인의 취소는 관할청이 당해 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니한 경우에 한한다.□고 규정하고 있다. 이 규정은 종종 사학의 비리와 부정에 면죄부를 주는 일에 악용된다. 이 규정에 의하면 회계부정을 저지르고 불법을 자행하고, 학사행정에 관여하여 학교장의 권한을 침해해도 이를 원상회복하면 그만인 것이다.

이것은 마치 도둑이 남의 것을 훔치다 들키면 절도 미수요, 훔친 다음에 이를 경찰에 적발되어 이를 돌려주었다고 할지라도 처벌을 면할 수 없음을 감안하면 도저히 있을 수 없는 일이다. 따라서 사립학교에 비리와 부패가 발생할 경우 이에 대하여 철저한 책임을 묻고 이로 인한 학생의 피해를 최소화할 수 있기 위해서는 사립학교법 제20조에서 이사승인최소요건 요건을 완화하고 명료화할 필요성이 있다.

(3) 부패와 비리로 인한 분규사학의 조속하고 완전한 정상화 방안모색

사학비리로 인하여 학교가 불안정한 상황에 빠질 경우 이에 대한 책임을 묻고 학생과 교원의 피해를 축소하는 것 못지 않게 중요한 것은 학교를 정상화하고 향후 이와 같은 비리와 불법이 재발되지 않도록 하는 것이다. 하지만 현행 사립학교법 제22조는 관할청에 의하여 임원취임승인이 취소된 자로서 2년이 경과하지 아니한 자와 관할청의 해임요구에 의하여 해임된 자로서 2년이 경과하지 아니한 자는 임원으로 선임될 수 없도록 하고 있고, 제25조는 관할청이 해당 학교법인에 임시이사를 파견할 수 있도록 하고 있으나, 이 법조항들은 임시이사의 선임요건이 분명하지 않거나 비리와 부패 연루자의 복귀를 용이하게 하고 있고, 또한 임시이사의 임기제한으로 임시이사가 실질적인 학교정상화를 할 수 없도록 하고 있으며, 임시이사의 선임이 관할청에 의해서 이루어지도록 하므로 임시이사의 공공성 확보에 문제가 있는 등 상당한 문제점을 가지고 있다.

따라서 비리와 부패로 인하여 학교가 불안정한 상황에 빠진 사립학교가 정상을 회복하고 더 이상의 비리와 부패에 연루되지 않도록 하기 위해서는 이와 관련된 조항은 다음과 같은 내용으로 개정되어야 한다.

첫째, 임시이사의 선임요건을 완화하고 이를 분명하게 해야 한다.

사립학교법 제25조(임시이사의 선임)는 □교육인적자원부장관은 학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니한 경우에, 이로 인하여 당해 학교법인의 목적을 달성할 수 없거나 손해가 생길 염려가 있다고 인정한 때에는 이해관계인의 청구 또는 직권에 의하여 임시이사를 선임하여야 한다.□라고 규정하고 있다.

그러나 이 조항은 임시이사의 선임 조건이 애매모호한 점이 있다. 따라서 이 조항은 사립학교법 제20조에 의하여 임원승인이 최소된 경우 즉시 관할청이 임시이사를 선임할 수 있도록 분명하게 명시하고, 나아가 제20조의 임원승인 최소 요건을 완화할 필요가 있다.

둘째, 비리와 부패연루자의 복귀를 금지하거나 최소한 다시는 비리와 부패를 저지를 가능성이 없다고 판단할 수 있는 검증장치를 마련해야 한다.

사립학교법 제22조 2, 3호는 관청에 의하여 임원취임승인이 취소된 자로서 2년이 경과하지 아니한 자, 관할청의 요구에 의하여 해임된 자로서 2년이 경과하지 아니한 자의 복귀를 금지하고 있으나 이는 그 기간이 턱없이 짧아 비리의 방지에 도움이 되지 않는다.

따라서 학교를 비리로부터 보호하고 비리로 인하여 혼란에 빠진 학교를 정상화하는 한편 향후 이와 같은 비리와 불법이 재발되지 않도록 하기 위해서는 사립학교법 제22조 2, 3호는 관할청에 의하여 임원취임승인이 취소된 자와 관할청의 요구에 의하여 해임된 자는 임원으로 취임할 수 없다고 규정하든지 아니면 최소한 10년 이상 임원으로 취임할 수 없도록 그 조건을 강화해야 하며 이들이 복귀할 경우 학교운영위원회 등 학교구성원들의 동의를 얻도록 하는 등 검증장치를 마련해야 한다.

셋째, 임시이사의 임기제한을 철폐해야 한다.

비리나 불법에 의하여 혼란에 빠진 학교를 정상화하기 위해서는 선임된 임시이사가 권한과 충분한 시간을 가지고 학교정상화에 전념할 수 있도록 조치하는 것이 필요하다. 그러나 사립학교법 제25조는 임시이사의 재임기간은 2연 이내로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있도록 하므로 임시이사가 충분한 시간을 가지고 학교정상화를 하는 것을 어렵게 하고 있다. 따라서 임시이사의 임기조항은 삭제되어야 한다.

넷째, 임시이사의 선임이 공공성을 지니도록 해야 한다.

분규와 혼란의 와중에 있는 학교의 정상화를 위해서는 임시이사의 파견 못지 않게 중요한 것이 누구를 임시이사로 선임하느냐는 것이다. 그러나 현행 사립학교법 제25조는 임시이사의 선임권한을 교육인적자원부장관에게 위임하고 있고 지금까지의 예에 비추어 보면 교육부장관이나 교육부장관의 위임을 받은 시도교육감이 임시이사를 선임함에 있어 분규를 해결할 수 있는 이들을 임시이사로 선임하기보다는 사학과 결탁된 교육관료들을 선임하므로 문제 해결을 더욱 어렵게 한 측면이 있다.

따라서 임시이사의 선임과정에서 학교구성원들의 의사를 반영하고 임시이사가 공공성을 획득할 수 있도록 제도를 보완하는 것이 필요하다. 이를 위해서는 임시이사는 학교운영위원회 등 학교구성원들의 추천을 받도록 하는 것이 필요하다.

다섯째, 임시이사가 정이사를 선임할 경우 학교구성원들의 의사가 반영될 수 있도록 해야 한다.

비리와 불법으로 인하여 분규가 발생하거나 문제가 생긴 사학의 경우 가장 중요한 것은 임시이사체제 이후 정이사 선임을 어떻게 하느냐이다. 대개의 경우 임시이사 체제에서 정이사 체제로 넘어갈 때 비리와 연루되었던 인사들이 복귀하는 것이 현실이며 이 경우 대부분의 사학이 다시 분규에 휩싸이게 되기 때문이다.

따라서 이 문제를 해결하기 위해서는 임시이사 체제가 종료되고 정이사 체제로 전환할 경우에 정이사의 선임이 공익성을 담보할 수 있도록 하는 방안이 강구되어야 한다. 이를 위해서는 정이사를 선임할 때 과반수 이상은 학교구성원들의 추천을 받아 선임하도록 개정되어야 한다.

(4) 구성원 상호간 견제와 권력의 균형을 통한 공공성과 투명성 있는 민주적인 사립학교 운영을 위한 방안 마련

현재 사립학교에서 발생하는 비리와 부패의 근본적인 원인은 법인의 전횡에 있다고 할 수 있다. 그러나 법인의 전횡을 방지한다고 해도 문제는 있다. 국공립학교에서 관할청의 간섭을 줄이고 학교의 자율성을 확대한다고 해도 단위학교의 민주화가 선행되지 않는 한 학교장의 전횡으로 인하여 문제가 발생하는 예를 볼 때 사립학교 역시 법인의 전횡을 방지한다고 해서 문제가 해결되는 것은 아니다. 이는 국공립학교에서 보듯 단위학교에서의 민주화가 이루어지지 않을 경우 다시 총학장과 교장의 전횡으로 이어질 가능성이 있기 때문이다.

이 문제를 해결하기 위해서는 학교장의 전횡을 방지할 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 한다. 이를 위해서 초중고등학교의 경우 학교운영위원회를 의결기구화하고 학교운영위원회에 학교회계의 예결산권과 학사와 관련한 규칙의 제개정권, 그리고 학사운영과 관련한 주요 사항을 의결할 수 있도록 그 기능을 확대하는 방안이 모색되어야 한다.

나아가 대학의 경우는 교수와 직원, 학생 대표가 참여하는 대학운영위원회를 법제화하고 여기서 학교회계의 예결산 심의 의결, 학사와 관련한 규칙의 제개정, 학사운영과 관련한 주요사항을 의결하도록 하는 것이 필요하다.

또한 교수와 교사, 및 학부모, 학생회를 법적기구화하고 그 기능도 법적으로 규정해 두어야 한다. 이렇게 하여 학교운영이 각 단위간의 견제와 균형 속에서 이루어질 수 있도록 해야 한다.

(5) 교원임용과 인사의 투명성과 공정성 확립을 위한 제도적 장치 마련

교육의 질은 교원의 질을 넘지 못한다는 것은 상식에 속한다. 따라서 사립학교가 유능한 교원을 임용하는 것을 비롯해 능력있는 교원이 자기역할을 할 수 있도록 하는 것은 매우 중요한 과제다. 그러나 지금 사립학교에서의 교원 임용과 인사는 말 그대로 비리와 부정의 온상으로 인식되고 있다. 많은 사립학교에서 교원 임용과정에서 금품이 오가고 있다는 것이 상식처럼 인식되고 있으며 재단의 눈에 날 경우 교원의 능력과 상관없이 인사조치 되는 등 교원의 임용과 인사가 파리목숨 취급하듯 하고 있다는 것이다. 이런 상황을 방치하는 한 사립학교에서의 질 높은 교육을 없다. 따라서 사립학교의 교원 임용과 인사방식은 전면 개혁되어야 한다. 이를 위해서 교원의 임용은 교원인사위원회의 제청을 받아 학교장이 행하도록 해야 한다.

교원인사위원회의 제청을 받아야 하는 이유는 교원 임용의 전권이 개인에게 주어질 경우 부정과 비리가 발생할 우려가 있어 이 점을 방지하고 나아가 능력있는 교사를 발굴하는 것은 한 개인이 아니라 여러 사람에 의해서 검증될 필요가 있다는 점에서 제안된 것이다.

또 교원의 임용권을 학교장이 갖도록 하자는 것의 의미는 학교법인의 설립 목적이 교육에 있고 그 교육을 관장하는 이가 학교장이며 교육에 있어서 가장 중요한 것이 능력있는 교원을 선임하는 것이기 때문에 교원의 임용은 당연히 학교장이 행하는 것이 옳다.

5. 사립학교법 개정, 기회는 이번 뿐이다.

사립학교법 개정은 교육운동진영의 핵심적인 요구사항이다. 뿐만 아니라 국민의 90%가까이가 사립학교법 개정을 원하고 있다. 그런 점에서 17대 국회가 진정한 국민의 대표기관이라면 이 국민적 요구를 외면해서는 안 된다.

지금 우리는 그동안 우리가 경험하지 못했던 사립학교법 개정을 위한 적기를 맞고 있다. 정부의 수반인 대통령이 선거과정에서 이를 공약했고 국회의 과반수를 점한 여당이 선거과정에서 사립학교법의 개정을 약속했다. 여기에 더하여 진보 야당이 개혁적인 사립학교법 개정을 약속하고 있다. 뿐만 아니라 일부 야당은 이미 16대 국회에서 전향적인 사립학교법 개정안을 국회에 제출했던 경험이 있고, 사립학교법 개정을 목숨걸고 반대하던 거대 야당조차도 사립학교법 개정에 대한 거대한 국민적 요구에 부딪혀 이를 적극적으로 반대하지 못하고 있다.

이제 남은 것은 정부와 여당이 책임감을 가지고 이를 실천하는 것뿐이다. 정부와 여당은 명심해야 한다. 지금의 이 국면은 스스로가 만든 것이 아니라 국민이 만들어 준 것임을 명심해야 한다. 국민이 스스로의 힘으로 노무현 후보를 대통령으로 당선시키고, 절체절명의 위기에 처한 대통령을 국민의 힘으로 구해준 이유가 무엇인지, 또 스스로 100석을 차지하면 다행이라고 여겼던 지난 총선에서 기대하지도 못한 과반여당을 만들어 준 국민의 뜻이 무엇인지를 명심해야 한다. 진보야당 또한 그동안 수없이 실패했던 진보야당의 국회진출이 의미하는 바가 무엇인지를 명심해야 한다. 그것은 지금 국민이 개혁을 요구하고 있음을 말해 주는 것이다.

만약 국민의 의사가 개혁에 있음에도 불구하고 이를 외면한다면 그런 정부, 그런 국민의 대표, 그런 정당은 지난 대선과 총선에서 국민이 똑똑히 보여주었듯이 국민이 심판할 것이다. 국민이 요구하는 개혁이고, 국민이 요구하는 개혁을 외면하는 정부와 국민의 대표는 국민에게 더 이상 필요 없기 때문이다.

교육운동진영은 사립학교법 개정이 올해를 넘길 경우 실질적으로 17대 국회에서의 개정이 어려움에 봉착할 수 있다고 본다. 사립학교법 개정이 올해를 넘길 경우 2005년도는 1년 후에 지자체선거 등을 앞둔 시점에서 선거를 고려하지 않을 수 없고 그런 상황에서 이와 같이 민감한 법안 개정을 정부와 여당이 힘있게 추진할 것이라고 보기 어렵기 때문이다. 그런 점에서 사립학교법 개정을 내년으로 미룬다면 이는 사립학교법 개정 의지가 없음을 여실히 드러내는 것으로 국민에 대한 기만과 다르지 않다. 따라서 지금이야말로 사립학교법 개정을 위한 가장 적기이며 이 기회를 선용해야 한다.

학교로 하여금 학교되게 하는 일에 정부, 여당과 진보야당이 노력해 주기를 기대한다.

토론

사립학교법 개정방향 토론

<토론> 사립학교법 개정을 통한 민주사학 건설 □

강 승 규

) 대통령 자문 교육혁신위원회 상임위원

1. 발제문의 요약

전반적으로 민주적인 시각으로 사립학교의 공공성과 투명성을 살려내야 한다는 입장에서 다루고 있는 발제문의 취지에 공감한다. 발제문에서 다루고 있는 주된 방향은 1)비리와 부패의 사전 예방, 2)부패사학에 대한 엄격 규제, 3) 분규사학의 조속한 처리, 4)민주적 학교운영, 5)투명성과 공공성 실현, 6)법개정을 더 이상 미룰 수 없다는 취지를 밝히고 있으며, 개정의 이유로는, 1)법인은 사조직이 아니라 공조직의 성격을 갖고 있지만, 많은 사학이 사조직화된 운영으로 국민과 학생들에게 피해를 끼치고 있으므로 공적인 성격을 지닌 법으로 개정해야 하고, 2)국민의 절대다수가 사립학교법개정을 원하고 있다(89%)고 주장하고 있다.

법개정의 내용으로는 1)공익을 앞세운 인물로 이사진 구성, 2)이사정수의 일정비율 1/3을 학교구성원으로 구성, 3)친인척의 이사비율 1/5로 제한, 4)감사기능을 강화하기 위하여 감사 중 1인을 교수회나 운영위원회의 추천자로 구성, 5)부패사학으로 인한 학생과 교원의 피해를 줄이기 위해서 임원취임승인최소요건 완화, 6)학습권 보호를 위하여 임시이사 사전 파견, 7)취임승인의 취소에 대한 15일 동안의 경과규정 요건 완화, 8)임시이사 선임 조건 명료화 명시, 9)비리연루자 복귀 시한 10년 연장, 10)임시 이사 임기제한 폐지, 11)임시이사의 자격요건 강화로 교육관료와의 결탁 척결, 12)임시이사 구성시 학교구성원추천자 과반수 이상 구성, 13)초중등학교의 학교운영위원회의 의결기구화와 대학의 운영위원회의 법제화, 14)교원임용권 학교장에게 이양하고 인사위원회의의 추천을 받은 자를 학교장이 임명함 등을 제시하고 있다.

2. 발표문에 대한 토론

개정의 방향과 내용은 그동안 지속적으로 제기되어 온 사학의 교육수요자의 입장에서 사립학교법 개정에 대한 망라한 내용이라고 여겨진다. 토론자로서 이 개정 방향과 내용이 잘못되었고 지적할만한 것은 없다. 혁신위에서 추진하고 있는 방향과 내용에 모두 다루고 있는 부분들이다. 다만, 첨가해 둘 것은,  권위주의적 운영과 전횡을 척결할 수 있는 민주적인 법으로 개정하자는 주장에 공감하면서, 규제중심의 사립학교법이 아니라 조성 지원하는 기능을 동시에 기능화할 수 있는 법, 즉, 비리 사학에 대해서는 엄격 규제하지만 설립목적이 충실하면서 건전한 교육을 실시하고  있는 사학에 대해서는 지원하고 조성해주는 법으로 자리하도록 한다. 이를 위해, 재정적 차원의 지원과 교육적 차원의 지원 조성을 고려 볼 수 있을 것이다.

몇 년 전에 영국의 예이지만, 국가교육과정지침을 전 학교에 적용하면서, 서머힐 학교 학생에게 주어진 수업시간선택의 자유를 국가의 규제에 의해 박탈당할 위기에 처한 적이 있었다. 다행이 국내외적 구제운동에 힘입어 학교의 방침을 지킬 수 있게 되었었다. 사립학교법 개정을 하면서 기본적으로 학교운영의 건전성과 투명성, 민주적인 운영을 하고 있으면서 설립취지를 건실하게 지켜나가는 학교에게는 자율적 운영권을 부여하여 분명한 자기 빛깔을 유지하면서 교육을 살려갈 수 있는 법적 기반을 마련되었으면 한다. 법조문으로 건전 사학의 기준을 마련하는 일이 간단치는 않지만, 합리적인 기준을 마련하여 특례규정을 적용할 수 있을 것이다.

우리나라 사학의 발전과정을 보면, 사학의 비리와 부패를 모두 사학재단의 탓으로만 돌리기에는 구조적인 모순을 안고 있다. 정부가 책임지고 가르쳐야 할 학생들을 사학에 의존하여 맡겨 놓았던 탓으로 사학이 난립하게 되었고 사학교육에 대한 국가의 통제력을 상실하게 된 셈이다. 그러한 구조 속에서 사학재단과 권력과의 유착관계가 형성될 수밖에 없었고, 그러한 구조 속에서 많은 사학 설립자들은 육영보다는 영리에 더 관심을 두게 되었을 것이다.  사립학교법을 개정함에 있어서 제발 영리가 아닌 건전 사학교육을 육성해야 한다는 신념으로 국회가 임해 주었으면 한다. 내가 선택하지도 않은 사학에 다님으로서 본의 아니게 피해를 보는 학생과 학부모의 입장을 먼저 생각하는 국회가 되길 바란다.

그간 알게 모르게 학내민주화를 추진하면서 부당하게 재임용에서 탈락된 교수들이 많고 이들의 고생을 우리는 잘 알고 있다. 이들이 구제 될 수 있는 길이 열려야 할 것이며, 앞으로 사립학교법을 악용할 수 있는 소지를 차제에 배제해야 할 것이다. 1990년 사립학교법이 개악이 될 때에 항간에 사학재단에서 로비자금모금 운동으로 200억 운운한 적이 있었다는 것을 알고 있다. 그게 당시 국회교육분과의원이 로비의 대상이 되었다. 이번의 사립학교법개정은 국회가 몸소 앞장서서 우리학교 교육의 질서를 바르게 잡는 계기가 되길 바란다.

토론

사립학교법 개정방안 토론

최 진 명

) 교육부 사학지원과장

* 구두 토론으로 원고가 없기에, 국회 교육위원회에 제출한 교육부 업무보고 내용(2004. 7. 6)을 옮깁니다.

□ 사학책무성 제고 방안 중 개선방안(60∼61쪽)

□ 사립학교법 개정

- 비리 관련자 학교 복귀 제한 강화, 친인척비율 하향 조정

- 문제법인의 경우 구성원에게 일부이사 추천권 인정

- 이사회 권한 분산(교직원 임면권 학교장에게 부여)

- 임원취임 승인 취소 요건 완화

□ 사학분쟁조정법 제정

- 법적 권한을 가진 독립 기구로 □사학분쟁조정위원회□ 설치

- 조정에 민법상 화해 효력 부여, 불이행시 징계조치 등 건의

□ 장기간 임시이사가 파견된 대학의 단계적 정상화

- 설립자, 학내 구성원 등과의 협의를 통해 정상화 방안 마련

- 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 단계적으로 정상화 추진

□ 감사제도 개선

- 불법행위혐의 원칙적으로 고발, 감사결과 인터넷 등에 공개

- 학부모 감사청구제 도입 등

토론

사립학교법 개정을 통한 민주사학 건설

<토론> 사립학교법 개정을 통한 민주사학 건설 □

김 정 대

) 민주노동당 정책연구원

1. 발제에 대한 논평

올해 들어서도 동해대, 김포대, 인천외고, 동일학원 등 수 십 개의 사립학교의 비리가 폭로됐고 이로 인한 분규가 지속되고 있다. 2000년 12월 출범 이후 민주적사립학교법개정과부패사학척결을위한국민운동본부(이하 □사학국본□)는 이런 사학의 비리 척결, 분규학교의 조속한 정상화를 위해 사립학교 관련 법률 개정을 위해 꾸준히 노력해 왔지만 사학운영자들과 이들과 결탁한 교육관료, 정치인들의 반대에 부딪혀 그 뜻을 이루지 못했다.

이번 17대 국회가 개원되면서 진보정당인 민주노동당이 원내에 진입했고 수 차례 사립학교법 개정 의사를 밝힌 여당인 열린우리당이 다수 의석을 차지한 정치환경에서 올 정기 국회 때 반드시 법 개정을 반드시 이뤄내야 한다는 박경양 상임대표의 주장에 민주노동당은 적극 공감한다.

발제에서도 강조했듯이 사학은 법인의 설립과 동시에 더 이상 설립자 개인 사유재산이 아닌 분명 사회 공공의 자산이다. 이런 사학이 투명하고 민주적으로 운영돼야 한다는 박 상임대표의 지적은 너무나 당연하다. 발제에서 제안한 이사회 투명성 확보, 분규사학의 조속한 정상화, 학교의 민주적 운영을 위한 사립학교 관련 개정 법안에 전적으로 동의하며 올 정기국회에서 사립학교 관련 법률을 민주적으로 개정하기 위해 민주노동당도 최선을 다할 것이다.

민주노동당은 현재 분규중인 사학의 조속한 정상화를 위한 제도뿐 아니라 학교의 비리를 내부의 자율적 시스템에 의해 차단하고 학교의 민주적 운영을 통한 참교육의 가치 실현도 강조한다. 따라서 사립학교법, 초·중등 교육법, 고등교육법이 동시에 개정돼야 한다.

발제 내용에 분규사학의 조속한 정상화와 민주적 학교운영을 위한 제도 마련이란 부분을 보다 명확히 해서 첨언한다.

2. 분규 사학의 조속한 정상화

해마다 수 십 개의 사립학교가 분규를 일으키며 파행운영을 하고 있다. 더구나 덕성여대, 상문고 등은 한 번의 분규 이후 정상화된 듯 하였으나 사학법인 이사회의 친인척 이사 1/3 이하 허용, 임시이사의 2년 임기 제한, 임원취임이 취소된 자가 2년 이후에는 복귀할 수 있는 법규정 등 사립학교법의 허점으로 다시 재분규가 일어나는 사례도 있었다.

학교의 분규가 장기화되면 될수록 가장 큰 피해를 입는 것은 학생들이다. 학교가 정상화되더라도 학습권을 침해받은 학생들에게는 보상할 방안이 없는 것이 사실이다. 학생들의 학습권 보장을 위해서는 조속한 학교의 정상화 밖에 없다.

분규의 장기화와 재분규를 막기 위해선 우선 임원승인취소와 임시이사의 파견 요건이 현재보다 반드시 완화돼야 하며 임원승인이 취소된 사람은 최소한 10년 이상 임원으로 취임할 수 없도록 해야 한다. 분규의 해소가 학교의 정상화는 아니다. 학교운영위원회 등의 학교 운영의 자율적 운영 틀이 마련될 때까지 임기의 제한 없이 임시 이사는 학교의 정상화를 위해 노력할 수 있도록 해야 한다. 또한 임시이사는 학교운영위원회 등 학내구성원의 추천에 의해 선출돼야 한다.

3. 민주적 학교운영

사학의 분규를 예방하고 참교육 가치 실현을 위해서는 학교의 자율적이고 민주적인 운영 틀이 필요하다.

교육부가 사학의 문제를 감당하기에는 그 한계가 이미 명백하다. 발제에서 밝히고 있듯이 340여 개 대학 모두를 감사하는데 일년에 20개만 해도 20년 걸린다. 따라서 학교의 자율적이고 민주적인 운영시스템을 통한 자율정화 기능 확보 역시 사립학교 관련 법 개정에 있어 필수이다.

사립학교법 개정을 통해 이사회의 투명성 확보를 위해 이사 정수의 1/3은 학교운영위원회 등 학교 구성원에 의해 선임돼야 하며 교원인사권은 이사회가 아닌 학교장에게 부여돼야 한다. 또 초·중등교육법 개정으로 사립학교의 학교운영위원회를 자문기구에서 심의기구로 전환하고 고등교육법의 개정으로 대학운영위원회를 설치 예·결산 및 학교 장 선출 등 대학운영과 관련한 주요 사항을 심의·의결할 수 있도록 해야 한다.

교육부와 정치권 일부에서는 이번 사립학교 관련 법 개정과 관련해 분규 사학의 정상화에 초점을 맞추고 있다. 이는 사학 문제를 해결하는 미봉책일 뿐 근본적인 처방은 아니다. 사학의 정상화 및 그 이상의 발전을 위해 반드시 사립학교법 개정과 함께 초·중등교육법, 고등교육법을 개정해야 한다.

4. 과제

이번 사립학교법 관련 법 민주적 개정은 사회의 심각한 문제의 하나인 사학의 부정과 부패를 차단하고 분규 사학을 조속히 정상화시키는데 초점이 맞춰져 있다. 사립학교 관련 법 개정을 통해 사학의 정상화가 이뤄진다면 사학의 운영과 발전을 핵심으로 한 사립학교 관련 법안의 재개정이 필요할 것이다.

장기적으로 이사회의 권한을 대폭 축소시키고 이사 중 일부도 참여하는 학교운영위원회, 대학운영위원회를 통해 학교를 운영한다면 사학의 공공성, 자율성, 민주적 운영을 동시에 담보될 수 있을 것이다.

이번 사립학교 관련 법률의 민주적 개정은 끝이 아니라 시작이다. 민주노동당은 교육의 절반 이상을 담당하고 있는 사학이 올바르게 발전할 수 있도록 교육 현장 노동자, 학부모, 학생과 함께 노력할 것이다.

토론

중등사학을 중심으로 본

사립학교법 개정의 필요성

) 본 내용은 전교조 사립위원회 사립학교법 개정 교선단 연수(2003년) 자료집에서 발췌 정리한 것입니다.

<토론> 중등사학을 중심으로 본 사립학교법 개정의 필요성 □

변 성 호

) 전국교직원노동조합 사립위원장

1. 공교육 정상화, 사립학교 개혁에서 출발하자

우리나라 중등교육의 50% 이상, 대학교육의 87%정도가 사립학교이다. 이러한 사실은, 사립학교가  우리나라 공교육의 절반의 토대이며, 또한 사학의 문제가 결코 사학의 문제만으로 끝나는 것이 아니라 전체 교육의 풍토와 방향에 심대한 영향을 끼칠 수 있음을 의미한다. 사립학교의 공공적 역할과 운영비용을 절대적으로 국민세금과 학생 납부금에 의존하고 있는 상황에도 불구하고 사립학교는 이사장 개인의 재산처럼 운영되고 있으며, 이사장 1인 권력을 뒷받침 해주는 법인 이사회를 통해 끊임없는 운영에서의 전횡이 이루어지고 있다. 이로 인해 해마다 사립학교에서 분규가 끊이지 않고 일어나고 있으나  사립학교법의 독소적 조항으로 인해 궁극적인 해결이 이루어지고 있지 않은 실정이다. 따라서 사립학교 부패와 전횡적 운영으로 인한 문제의 해결은 사립학교법의 개정을 통해서만 이루어질 수 있다.

(1) 사립학교, 이사장의 사유재산인가?

사립학교는 개인의 재산으로 설립되었으므로, 학교재산은 사적 소유재산이라는 사학재단의 주장은 지금까지 이사장의 1인 전횡을 현실적으로 가능하게 한 기본적인 논리이다.

그러나 이러한 사학재단의 주장은 몇 가지 이유에서 정당성이 없다. 우선, 기본적으로 우리나라 사학의 성격은 공교육의 기본 골격 형성을 위한 국가의 역할에 있어서 민간의 학교 설립에 대한 재정적 분담 형태로 출발함으로써, 설립주체가 국가나 지방자치단체냐, 혹은 개인이 설립한 법인이냐의 차이만 있을 뿐, 국공립학교와 동일한 학생배정, 교육과정, 교육관계 법령의 적용 등으로 공교육기관의 성격을 갖고 있다는 점이다. 즉, 사학에 대한 이해의 출발이 교육의 공공성에서 이루어져야 한다는 것이다.

둘째로 설립 시기에 개인이 재산을 출연하였다고 하더라도 직후에 법인이 설립됨으로써 개인의 소유권은 소멸되는 것이다. 유럽 국가들의 많은 경우, 설립자들은 □수탁자위원회□를 학교 법인과 따로 설치하여 학교의 운영을 위한 재정확보에만 관여할 뿐 설립 당시의 재산 출연을 이유로 학교 운영이나 교육에 간여하지 않고 있다. 학교 설립이 교육을 위한 사회적 기부행위로 규정되고, 이것은 사학의 소유권이 이미 공공 사회에 있다는 것을 의미한다.

또한 법인의 운영 또한 학교의 운영과는 분리되어야 한다. 이것은 사립학교법을 비롯한 교육관계법에서도 명시하고 있는 점이다. (교육기본법 12조: 학습자의 기본적 인권, 13조: 보호자의 권리와 책임, 14조: 교원의 전문성 존중) 교육의 담당자, 공교육의 주체는 사립학교이며, 법인은 설립과 경영을 통하여 학교운영을 지원하는 역할을 해야 하는 것이다.

셋째로 우리나라 대부분의 사학은 설립 이후 학교운영비와 시설확충의 재정부담이 전적으로 국가 지원과 등록금에 의해 충당되고 있다. 즉, 설립 이후의 학교 재정은 사회적 과정에 의해 형성되는 것이므로 사학은 사회의 공적 재산임이 분명한 것이다.

(2) 사립학교의 현실

□ 내 재산, 내 마음대로?

사학을 이사장의 소유물로 보고 이사장이 선임한 이사회로 구성된 법인만이 학교의 예결산을 좌우하는 현실은 우리나라 사학의 대부분을 비리의 온상으로 만들고 있다.

전국 16개 시도교육청이 전체 912개의 중등 사학법인 및 학교를 대상으로 실시한 최근 3년간의 감사결과 보고서 중 798개 법인 및 학교가 회계 관련 지적을 받았고, 이것은 전체 지적건수의 45.8%, 전체 조치금액의 66.7%를 점한다. 이러한 현실에서 □회계비리가 있는 소수 사학으로 인해 전체 사학에 대하여 예결산 공개와 외부 감사제를 도입하자는 요구가 부당하다□는 사학연합의 주장은 전혀 설득력이 없는 것이다.

중립적 예결산 심의기구의 역할을 할 수 있는 학교운영위원회는 자문기구인데다가 공립학교와는 달리 예결산을 다룰 권한조차 없다.

□ 내 사람, 내가 뽑는다?

사립학교법에서조차 임용제도와 절차에 대한 규정이 없는 현실에서, 대부분의 사학은 교직원 임용에 있어서 비공개적 임용을 하고 있다. 이것은 인맥이나 음성적 거래에 의한 채용을 가능하게 하는 요소이며, 교사를 교육의 주체로 당당하게 세우기보다는 임용 순간부터 채용해준 재단에 대해 주눅들게 하기 요소가 된다.

사립 재단은 임용 후에도 □사립학교법 53조 3항□에서 보장하고 있는 교원인사위원회를 통한  민주적이고 원칙적인 인사 운영을 회피하고, 재단의 독점적 권한으로 인사권을 악용하고 있다. 최근 많은 사학에서 민주적 인사위 투쟁을 전개하고 있으나, 인사위에 관한 사립학교법의 제도적 규정이 구체적이지 않아 오히려 걸림돌로 작용하기도 한 바 있다. 이사장의 말 한마디로 인사위가 좌지우지되거나, 학교 정관에 위임함으로써 현실적으로 정확한 구속력을 상실하게 한 사례도 있었다.

(3) 사립학교 문제의 구조적 해결 - 사립학교법 개정

사학의 부패와 비민주적 운영은 철저한 감시와 대응만으로는 한계가 뚜렷하다. 폐쇄적이고 비공개적인 운영과, 재정 및 인사에 대하여 중간 과정 없이 바로 독점적 결정권을 행사할 수 있는 이사회의 구조와 성격이 그대로 유지되는 한 학교법인의 학교운영 개입에 따른 문제는 계속 발생할 수밖에 없다. 우리는 사학 민주화 투쟁 과정에서 사립학교법의 독소 조항으로 인해 문제 해결이 복잡해지고 재발하는 경우를 계속 보아야만 했다.

사립학교법을 개정해야한다는 논의는 바로 사립학교 문제를 구조적으로 해결하여 문제 발생의 소지와 문제의 재발 요인을 없애야한다는 인식에서 출발한다.

이런 의미에서 사립학교 운영의 구조적 틀을 개혁하고자 하는 몇 가지 중요사항을 제시할 수 있다. 이사장 1인의 독점적 권한 행사에 거수기 역할만 하는 이사회의 개혁과 법인운영과 학교운영의 명백한 분리를 통해 학교 운영을 학교 구성원의 손으로 넘기는 것, 투명하고 공정한 교원의 임용제도 확보, 그리고 교육주체의 자주적 참여를 위한 학교운영위원회의 심의의결기구화 등을 법적으로 보장하는 것 등은 사립학교법 개정에서 가장 중심되는 내용이 될 것이다.

2. 사립학교가 놓여 있는 현실

(1) 교육의 주체인 교사에 대한 교권 탄압과 신분불안이 심각하다

□ 교사통제의 수단화된 부당전보 실태 날로 확대: 오라면 오고 가라면 가나?

교사는 학생을 직접 가르치는 교육의 가장 중요한 주체로서 존중받고 그에 걸맞는 교권이 지켜져야 한다. 따라서 불가피하게 전보가 필요한 상황일지라도 교사 당사자의 동의와 민주적인 인사 원칙 및 인사위원회를 통한 공식적 과정을 둠으로 이를 보장하여야 한다. 그러나 어느 재단도 재단내 인사 원칙이 없으며, 이사장이나 교장의 주관적인 판단에 따라 교사에게 사전 동의 절차나 통고도 없이 주로 일방적인 보복성 인사를 하고 있다. 단지 학교 운영에 대해 자신의 소신을 명확히 밝히거나 전교조에 가입하여 활동하는 것만으로도 눈엣가시로 여겨 교사통제 수단으로 악용하여 왔으며, 전교조가 합법화된 2000년 이후에 급증하고 있다. 부당 인사의 배경에는 전교조 조합 활동을 위축시키고자 한 불순한 의도가 있어 사학 경영자들의 반노조적인 성향도 보여주고 있다. 그런데 인사에 관해 교원의 권리를 보장하는 규정들이 취약한 반면, 사용자인 학교법인의 인사 권한에 관한 사항들에 관한 규정들은 지나치게 포괄적이고 높은 수준을 적용하고 있는 것도 문제이다.

□ 눈엣가시인 교사에 대한 학교법인의 부당해고와 중징계 남발

교원징계위원회가 이사장의 독점적 권한에 따른 구성으로 인해 제 기능을 하고 있지 못하다. 이사와 교원으로 구성된 징계위원은 이사장의 판단에 따른 거수기의 역할에 불과하다. 따라서 올바른 학교운영을 위한 의견 개진이 막혀있는 비민주적 구조에서 문제제기를 하는 교원들에게 돌아오는 칼날은 부당해고와 중징계로 돌아와 교원들의 양식적인 교육활동을 제약하고 있다.

(2) 비정규직 교원 확대 : 사학재단 인사전횡의 수단으로 악용되어

□ 2002년 현재 전국 국공립 인문계 고등학교의 비정규직 수가 6%임에 비해, 사립 인문계 고등학교는 16%에 달하고 있다.

□ 서울 지역의 사립 인문계 고등학교의 비정규직 비율은 19%에 달하고 있다.

□ 이는 국공립 학교의 교원이 출산휴직 등의 법적인 권리를 충분히 행사할 수 있는데 반하여 사립은 그에 못 미친다는 점으로 미루어 본다면, 실질적으로는 훨씬 더 큰 차이가 있다고 할 수 있다.

□ 공립의 경우 비정규직 교사 수는 휴직교사의 307%(약 3배)에 해당하고, 사립의 경우 비정규직 교사 수는 휴직교사의 2799%(약28배)에 달한다.

□ 공립의 경우 비정규직 교사 대비 시간강사가 차지하는 비율은 6.5%이고, 사립의 경우 비정규직 교사 대비 시간강사가 차지하는 비율은 19.4%이다.

□ 이는 정규직을 임용할 자리에 기간제를, 기간제를 채용할 자리에 시간강사를 채용하고 있음을 보여준다.

□ 사학재단이 비정규직의 비중을 확대해온 이유는 비정규직 교원의 불안정한 지위를 악용하여 쉽게 인사 전횡을 휘두르려 한 데에서 출발한다. 실제로 사립학교의 비정규직은 사학재단이 빌미로 내세우는 7차 교육과정으로 인한 교원수급문제의 필요성보다 상회하는 수준에서 확대되어 있으며, 이보다 더 근본적인 저들의 저의에 대한 파악은 이미 사학법인협의회가 전국의 이사장, 교장들로부터 서명을 받아 99년부터 두 차례에 걸쳐 국회에 제출한 □사립교원 전원의 계약직화□를 내용으로 한 청원서를 통해 파악하고 있으며, 지금도 사학법인협의회의 가장 핵심적인 정책과제가 되고 있다.

(3) 이사장 친인척에 의한 학교 운영과 세습으로 사유화된 학교

전체 818개 초·중등학교법인 중 친인척이 재직중인 421개 재단 친인척은 842명 정도이며, 이는 적어도 한 개의 재단 중에는 2명 이상의 친인척이 재직중임을 알 수 있고, 또한 친인척에게 이사장이 대물림된 재단은 463개로 56.6% 수준에 이르고 있다.

□ 친인척의 재단 내 분포는 교사가 다수를 이루고 있으며, 특이하게 행정실장, 서무부장, 교장, 교감 순으로 분포되어 있음.

□ 이는 학교행정의 가장 중요한 보직으로서 학교운영을 실질적으로 좌지우지하기 위한 가장 유력한 방법이 되고 있음.

□ 친족의 유형은 다양하며 배우자와 자식들이 주를 이루며, 이외에도 이사장의 처가 친척부터 7∼8촌에 이르기까지 다양하게 분포되어 있음.

(4) 사학재단의 교사 임용권 전횡에 따른 인사비리, 정실인사

자격은 국·공립학교 교원과 마찬가지로 법령에 정해져 있으나, 제도 운영상 교육공무원 임용에 관한 법령에 의해 이루어지는 국·공립학교와는 달리 사립학교는 임용과정 및 절차의 제도화가 미흡하여 비공개적이며 임용권에 의하여 자의적으로 임용되고 있다. 그러나 공개적으로 임용이 이루어지는 곳도 형식적 공개에 불과하여, 임용 대상자가 사학 외부에서의 객관적 기준과 선정과정에 의해 선발되지 않는 한 이력서 제출과 동시에 이미 최종 임용자가 내정된 것이나 다를 바 없다.

(5) 사학부패는 사립학교 문제의 대명사

학교 예결산 결정과 집행에 관한 과정과 권한이 이사장 중심의 이사회에 전적으로 맡겨져 있는 상황에서 학교 운영과 학생 교육비에 모두 쓰여져야 할 학교 예산이 어디론가 새고 예산이 부적정하게 집행되고 있다. 예를 들면,

첫째, 학교 예산 및 수익용 재산이 회계 처리 과정에서 법인 운영 및 부채 상환 등 다른 용도로 불법 전용되거나 흔적없이 사라져 횡령되는 경우도 있으며, 이사장 등 사학재단 관계자의 사적인 용도로 집행하는 부적절한 사례가 많다.

둘째, 각종 물품구매계약과 시설 공사에 있어서 거의 수의계약으로 이루어지고 있다. 이것의 문제점은 비리와 부정, 업체와의 결탁 등 부정의 소지가 발생할 가능성이 많으며, 결국 예산의 낭비와 학교시설의 하자 발생 및 부실시공으로 이어져 교육 환경을 열악하게 할 뿐 아니라 학생 안전마저 위협받게 한다.

그런데도 사립의 학교운영위원회는 자문기구이며 그나마 학교 예결산은 아예 접근 금지 대상이고, 교육청의 감사 또한 형식적이기만 한 상황에서 그나마 내부 폭로 및 학교민주화투쟁 과정을 통해 드러난 실태만 하더라도 심각한 수준이다.

<사립학교 부패 유형>

유형별	사 례
회계장부를 통한 부정	- 학교비로 부동산, 주식투자 - 회계장부의 조작에 의한 불법 전용, 횡령 - 각종 공사비 과다 계상 횡령 - 국가 지원금 미사용 착복
물품구매, 시설공사 수주 관련	- 물품 구매시 리베이트 수수 - 급식 시설등 각종 계약시 금품수수 - 각종 공사비 과다 계상 횡령
학교 재산의 불법 처리	- 학교 재산 사적으로 불법 전용 - 학교부지 등 수익용 기본재산 매각하여 횡령 - 무상 증여를 가장한 학교 매매
학생, 학부모 납부금	- 특기적성비, 학생 실습(실기지도)비 횡령 - 불법 찬조금 모금, 횡령
기타	- 유령직원을 이용한 인건비 횡령 - 교직원 채용과정의 금품 수수 - 입시 및 편입학 부정을 통한 금품 수수

(6) 부패로 이사장에서 물러나도 여전히 학교에 영향력 행사하다가 다시 복귀: 사학이 비리 악순환구조에서 벗어나기 어려워

□ 상문고 사례

99년 8월 개정된 사립학교법이 임시이사 임기를 2년으로 제한함에 따라 구 재단 이사장 상춘식이 아내를 이사장으로 취임시켜 복귀를 시도하는 과정에서 교사, 학생, 학부모, 동문, 문중이 비리재단 복귀 반대 투쟁을 전개하였음. 구 재단은 임시이사 체제에서도 학교에 계속해서 영향력을 행사하였고 20억을 받을 수 있는 골프장을 3억원이라는 헐값에 임대해 주는 등 비리가 계속되는 상황이었음. 서울시교육청의 구 재단 승인을 취소하고 새로운 관선이사를 파견시킴.

□ 인권학원 사례

이 학교법인의 전 이사장 진인권은 이미 1980년대에 공금 횡령으로 구속, 처벌받고, 다시 1996년에는 서울시 교육감 선거에서 뇌물공여로 구속, 처벌받은 바 있어 이사장 등 공직에 취임할 수 없는 상태였음. 거동이 불가능한 형을 명목상의 이사장으로 내세우고 이사진 또한 그 역할을 한 적이 없고 회의 참석도 않는 유령 이사회로 두고 실제 결재권을 이사장이 아닌 진인권이 행사하여 왔음. 그동안 인권학원은 이사회가 실재하지 않은 상태에서 진인권이 학교 교육비 전용, 학생 보충수업비 횡령, 학생 수학여행비 착복, 학교 수익재산 횡령, 사기, 불법 양도 등 약 20억에 이르는 비리를 저질러 왔음.

□ 전과 19범 출신 이사장, 승인 취소 뒤에도 여전히 영향력 행사하며 비리 저지르다 다시 처벌 받아

울산 홍명고 전 이사장은 지난 98년 홍명고 실내체육관 신축공사를 하면서 건설회사와 짜고 경쟁입찰인 것처럼 허위계약서를 작성한 뒤 수의계약을 체결, 총 공사비의 30%가 넘는 4억 9천 5백만원을 리베이트로 받아 챙긴 혐의로 2000년 3월 구속되었는데, 자신의 장남인 이동근을 교직원으로 취직시켜 94년 6월부터 99년 11월 4일까지 월급명목으로 학교재산을 횡령한 혐의, 97년 학교 이중창 공사를 하면서 모 건설업체와 수의계약 조건으로 2천 5백만원을 리베이트로 받은 혐의 등 학교 안팎에서 저지른 범죄로 전과 경력이 19여건에 이르러 이사장 직위에서 물러난 상태에서도 여전히 학교 운영에 개입하고, 비리를 저지르다 끝내 사법처리 대상이 되었음.

3. 사립학교 문제의 구조

앞에서 부패, 인사비리, 비민주적 전횡, 족벌운영, 학사운영개입, 교사 탄압 등 사립학교에서 벌어지는 여러 가지 문제유형과 사례를 통해 그 구체적인 실태를 들여다보았다. 그런데 이러한 사례들은 대개 사학에 대한 여러 규제조치들이 제도 개악을 통해 완화되고 사학법인협의회를 중심으로 하는 사학재단들의 조직적인 정치권 유착이 두드러지게 나타나는 90년대 이후 급증하고 있다는 점을 주목하게 된다. 또한 사립학교 문제가 권한이 집중된 이사회를 근원지로 발생하고, 제도적 한계에 부딪혀 자주 해결 노력이 좌초하게 된다는 점에 또한 주목하게 된다.

따라서 이제 교사들의 희생적인 학교민주화투쟁에 의존하는 대증(對症)적 대응만으로 만연한 사립학교 문제상황을 모두 해결하기에는 정말 어려운 지경이다. 그러므로 지금은 사립학교에 내재하는 문제의 구조를 정확히 파악하고 그것에 근거한 해결 방안을 마련하는 사립학교제도의 근본적 개혁의 시동이 필요한 시기이다.

사립학교 문제의 근원지는 잘못된 이사회제도.

이사회는 법적으로 사립학교의 최고 의사결정 기구로 사립학교법에서는 예결산·재산관리 등 재정권, 교원 임면·징계 등 인사권, 기타 학교 운영에 관한 중요 사항 등 주요 권한에 대해서 모두 학교법인 이사회의 심의·의결 사항으로 정해놓고 있다. 그런데 이런 이사회를 견제할 장치나 권한은 전혀 없는 상태이다.

따라서 법적으로 사립학교 운영의 모든 권한을 가지고 있는 학교법인 이사회가 바뀌지 않는 한 학교의 변화와 개혁은 전혀 기대할 수 없다.

(1)  이사회로 집중된 권한

사립학교법은 내용은 학교법인 이사회에 거의 모든 권한을 집중시키고 있는데, 크게 분류하면, 인사권과 회계재정권, 규정 제개정권 등이다. 또한 포괄적 규정으로 자의적 판단을 가능케 하고 있으며, 최소한의 통제 장치도 마련되어 있지 않다. 여기에 교육당사자인 교사와, 이해관계 당사자인 학부모의 학교 교육 참여와 권한의 분산은 거의 배제하고 있다. 이사회 권한의 내용과 문제점은 다음과 같다.

□ 학교법인의 설립·해산 및 학교의 설치·폐지권

∀ 설립준칙주의 시행으로 부실사학 발생.

□ 법인운영권(수익사업, 법인의 사무에 관한 사항, 이사·감사 등 임원의 임면에 관한 사항, 법령이나 정관에 의하여 그 권한에 속하는 사항)

∀ 폐쇄적 운영과 이사장 개인 의사에 의해 이뤄져 중립적이고 다양한 입장이 존재하기 어려움.

□ 회계·재정권(예산·결산·차입금의 의결, 재산의 취득·처분과 관리에 관한 사항)

∀ 재산 처리와 예결산 과정의 비공개와 독점으로 부적절한 집행과 비리의 소지가 됨

□ 교원의 임면 및 인사·징계권(학교장과 교원, 직원의 임면권, 징계권, 직위의 해제권)

∀ 교장이나 교원의 임면을 교육 구성주체가 아닌 이사회만으로 임면하는 것은 교육자주성과 전문성을 위배한 것으로 교육 통제의 수단 우려됨

□ 정관 등 규정의 제개정권(* 주요사항 - 회계·재산처분, 수익사업, 교원인사위원회, 전보 등 인사) 등이 있다.

∀ 구성주체의 의견수렴절차가 없는 정관 개정은 기득권 차원에서 남발될 우려가 있으며, 학교 개혁을 위한 제도 개선의 장애물이 될 소지가 큼.

(2) 그러나 이사회는 형식상의 기구일 뿐, 모든 것은 이사장 마음대로.

□ 최근의 민주적 인사위원회 구성 투쟁에서 보면, 전체 교사들의 절대적 지지가 있고 학교측을 상대로 힘겹게 싸워 승리한 경우에도 이사장의 말 한마디에 원점으로 돌아가기도 하고, 투쟁 성과도 이사장이 마음대로 정한 법인 정관의 인사위원회 규정의 수준을 벗어나기 어려운 처지이다. 하물며 분회가 약체이거나 미연결 분회여서 교사들의 견제력이 별로 형성되지 않은 사립학교의 경우는 더 말할 필요도 없다.

□ 인권학원의 사학 민주화 투쟁 경우에서는 유령이사회에 의해 학교법인의 업무가 처리되었음이 밝혀지기도 해 이사회가 실제로 얼마나 허명무실하며, 이사장의 전횡이 얼마나 심각한지를 보여주기도 하였다. 결국 이사장은 열리지도 않는 이사회를 앞세워 자기의 마음대로 학교를 운영하고 비리를 행하기도 했던 것이다.

□ 이사회 운영의 폐쇄성과 회의 내용의 비공개성은 사립 학교 부패와 전횡의 중요한 원인이다. 학교 운영과 교사들의 근무 조건에 대해 막강한 결정권을 갖고 있는 곳이 이사회인데 사실 교사들과 학부모들은 자기 학교 이사회에서 언제, 무엇을, 어떻게 결정했는지 전혀 알지 못하고 있다. 현행 사립학교법상 이사회 내부 상황을 외부에서 접근할 수 있는 방법은 아무 것도 마련된 것이 없기 때문이다. 상황이 이러하니 안에서 어떤 비리가 저질러지는지, 학교 교육과 교사들에게 어떤 결정적 영향을 미칠 의결을 하는지 모를 일인 것이다

(3) 통제되지 않는 권한

□ 사립학교 법인의 임원인 감사는 그 역할을 사립학교법에서 이사회의 업무와 회계에 대한 감사로 규정하고 있다. 그러나 감사의 임면을 같은 법률에서는 이사회가 행사하도록 되어 있다.  자신의 역할을 감시할 감사를 누구의 간여도 없이 자신이 마음대로 뽑을 수 있으니 있으나마나한 감사인 셈이다.

□ 그리고  교육행정기관이 소홀한 감독이나 내부적 감시장치가 부재하다는 것도 사립학교에서 부패와 전횡이 이루어지는 원인이 된다. 정기적으로 감사가 있어도 대체로 학교측이 내놓은 자료에 대한 형식적 감사일 경우가 많으며 교육행정기관이 사립학교 금전적 비리 문제에 대해 일상적 감독과 적극적 감사 의지를 갖고 대처한 적이 드물다. 뿐만 아니라 학교 내에서 드디어 문제가 곪아 터져 교사들이 감사를 요구해도 웬만한 사회 문제가 되기 전까지 감사에 나서질 안는다. 이렇게 보면 사회 통칭상 □사학분규□를 조장하는 것은 사실 교육청도 한몫 거들고 있다고 할 수 있다.

□ 내부 감시장치의 부재 : 현재 사립학교 내부에서 부패와 전횡을 감시하고 예방할만한 위치에 있는 기구는 예결산자문위원회와 학교운영위원회이다. 그러나 예결산자문위원회의 경우 그 구성과 운영에 있어 학교장이 일방적으로 임명하는 경우가 비일비재하며, 그 역할 또한 학교장의 예산 편성에 자문하는 정도에 그치고 있어 현재의 제도로는 예결산 감시에 대한 제 기능을 하기 어려운 실정이다.

또한 학교운영위원회의 경우 자문의 역할에 그치고 있으며, 학교 예결산과 학칙 제개정 등에 대해서는 아예 그 대상에서 제외되어 있다. 사립학교 학교운영위원회의 의무적 설치에 관한 초중등교육법 개정이 99년 국회에서 처리될 때 왜 사립학교 이사장들이 조직적으로 이부분에 집착했는지 궁금증을 더할 뿐이다.

□ 여기에 사립학교 비리에 대한 처벌 장치의 미흡은 사립학교 비리에 의한 일명 □사학분규□의  큰 원인이 되고 있다.

첫째, 먼저 비리가 적발되어 감독기관이 시정과 당사자 처벌을 이사회에 요구하더라도 자신과 그 수족이 대상자이니 처분요구를 묵살하거나 감경 처리하며, 상황이 이러함에도 교육행정기관의 조치가 더 이상 이루어지지 않는다. 여기에는 더 이상의 추궁을 하려 하지 않는 교육행정기관의 무책임과, 행정 조치 이상의 법으로 해결할 수 있는 방안이 충분히 마련되어 있지 않은 점도 있다.

둘째, 전용과 유용이 있더라도 교육행정기관이 변제와 보전을 요구하여 학교법인이 이를 이행했을 때 사립학교법 등 제도상의 규정으로 볼 때 더 이상의 여죄 추궁이 이루어지기 어렵다. 결국 노출되지 않으면 그냥 넘어가는 것이고, 발각되면 다시 내놓으면 그만인 셈이다.

셋째, 비리 당사자에 대한 처벌이 미약하여 웬만해선 사법 처리가 진행되는 경우가 드물고 행정 조치로 끝나는 경우가 대부분이며, 비리로 이사장 등 임원직을 내놓게 되더라도, 이사회 등 지배 수단이 온존하기 때문에 위성 지배가 가능하며, 또한 현재 사립학교법으로는 임원 취임 금지 기간이 2년이기 때문에 2년 뒤엔 얼마든지 합법적 복귀가 가능하다. 사실상 사립학교에서는 비리에 대한 법적 제재 조치가 솜방망이에 불과한 것이다.

토론

사립대학의 부정·비리 사례

<토론> 사립대학의 부정·비리 사례 □

이 화 영

) 전국전문대학교수협의회 상임회장

한국대학교육연구소가 지난 99년부터 2003년까지 5년 동안 교육부 종합감사를 받은 39개 사립대 감사결과를 분석한 결과, 모두 2천18억원에 달하는 자금을 횡령하거나 유용·전용하는 등 부당하게 운용해온 것으로 드러났다.

설립별로는 4년제 대학이 8백15억원, 전문대학은 1천2백2억원으로 4년제 대학에 비해 규모가 작은 전문대학의 비리가 심각함을 나타내고 있다.

사립학교법과 고등교육법에 따르면 사립대학은 교육인적자원부 장관의 지도 감독을 받는 것으로 되어있어, 사립대학에서 부정과 비리가 끊임없이 발생하는 1차적인 책임은 사립대학에 대한 지도 감독의 의무를 제대로 이행하지 않은 교육인적자원부에 있다고 해도 과언이 아니다.

법인관계자는 비리사학은 일부사학일 뿐이다라고 하나, 교육인적자원부에서 종합감사를 시행한 대학에서는 모두 부정과 비리가 적발된 것으로 보아 이 말은 믿음을 주기에 불충분하다.

현재 김포대학과 세종대 등에서 교육부 종합감사를 요구하고 있으나 감사 시행 여부도 낙관할 수 없다. 경기대, 동해대, 극동정보대, 강원관광대 등은 검찰에서 조사를 하여 비리 당사자를 기소하고 나서야 교육부 감사가 나온 것으로 보아 교육부 종합감사를 받기가 얼마나 어려운지 짐작할 수 있다. 제주산업정보대학처럼 2000년 학내 분규가 일어나고 검찰의 수사로 학장이 구속 기소되자 교육부에서는 종합감사 없이 임시이사를 선임한 예도 있다.

<표 1> 1999년∼2004년 교육부 종합감사 사립전문대학

년도	전문대학	손실액	비고
1999년 3개교	전주기전여자대학	3,518백만원
	동서울대학	295백만원
	서일대학	39,537백만원	임시이사 파견 □00.2
2000년 5개교	안동과학대학	53백만원
	순천청암대학	21백만원
	경인여자대학	1,602백만원	임시이사 파견 □00.7
	대구미래대학	1,379백만원	임시이사 파견 □00.12
	서해대학	4,411백만원
2001년 6개교	정인대학	837백만원
	대구산업정보대학	6,263백만원
	춘해대학	2,232백만원
	장안대학	251백만원
	유한대학	197백만원
	청강문화산업대학	180백만원
2002년 3개교	강원관광대학	2,671백만원	임시이사 파견 □02.10
	용인송담대학	140백만원
	극동정보대학	21,092백만원	임시이사 파견 □03.2
2003년 3개교	서울예술대학	6,122백만원
	계명문화대학	27,948백만원
	순천제일대학	1,470백만원

※ 142개교 중 20개교 감사 시행 (14%)

※ 자료출처 : 한국대학연구소

<표 2> 1999년∼2003년 교육부 종합감사 사립대학

년도	대학	손실액	비고
1999년 4개교	서원대	3,540백만원	임시이사 파견 □99.3
	경기대	5,536백만원
	한림대	4,184백만원
	광주여대	2,115백만원
2000년 2개교	그리스도신학대	1,302백만원
	대전대	4,655백만원
2001년 5개교	협성대	2,270백만원
	청주대	1,219백만원
	강남대	666백만원
	숭실대	23,129백만원
	고신대	1,575백만원	임시이사 파견 □03.4
2002년 3개교	성신여대	918백만원
	한영신학대	490백만원
	가야대	489백만원
2003년 4개교	대구예술대	10,451백만원	임시이사 파견 □04.2
	동덕여대	3,124백만원
	광주여대	1,956백만원
	우석대	13,626백만원

※ 143개교 중 19개교 감사 시행 (13%)

※ 자료출처 : 한국대학연구소

1. 교육부 종합감사결과 적발된 각 대학의 부당 사례

(1) 법인운영 분야

□ 친족의 학교법인 이사 정수 초과

□ 이사회 회의 소집 7일 이전 통보 위반

□ 허위이사에 개최에 의한 임원선임 등 이사회 운영 부당

□ 법인사무국에서 임원 15명 인장관리

□ 결산업무 소홀, 형식적 감사 실시 등 감사로서의 직무 태만

□ 상근임원이 아닌 이사장에게 교비로 보수로 지급

□ 법인직원에 대한 인건비 교비회계에서 집행

□ 법인부담 한국대학법인협의회 회비 교비회계에서 부당하게 집행

□ 학교법인에서 취득하여야 할 토지, 건물 등 재산을 교비회계에서 부당 매입

□ 법인회계에서 부담하여야 할 시설신축 및 매입비 등을 대학교비회계에서 집행

□ 이사장 본인재산을 교비로 매입하도록 부당 결정

□ 법인세 환급금을 교비 회계에 미전출 또는 지연 전출

□ 교비수입으로 계상하여야 할 국고보조금, 법인세환급분 등을 법인수입으로 부당하게 계상

□ 대학 구내식당 임대수익금을 교비로 전출하지 아니하고 법인 운영자금으로 사용

□ 법인회계 수입금을 예산에 편성하지 않고 직접 사용

□ 이사회의 심의·의결 없이 학교법인 재산 취득

□ 교원징계위원회 등 위원회 미설치

□ 대학교 설립시 수익용 기본재산 확보·관리 부당

□ 기본재산 출연 허위보고 및 의무부담행위 처리 부당

□ 수익용기본재산을 관할청 신고수리 없이 임의 처분

□ 교육용기본재산을 관할청의 용도변경 허가없이 수익용기본재산으로 편입

(2) 교원인사 분야

□ 교원 연구실적 심사 부당.

□ 교원인사위원회 구성 부당 및 회의 허위 개최

□ 이사장이 교원채용 및 승진에 부당 간여

□ 신규 임용시 심사위원 미 위촉, 이사장 면접심사 관여 등을 통해 전임·겸임교원 채용

□ 특별한 사유없이 공개모집·서류전형·면접 등 절차를 거치지 않고 특채

□ 임용기간을 2년으로 하여야 할 전임강사를 1년으로 임용

□ 연구실적 또는 교육경력이 없어 교수자격이 없는 이사장의 장남을 전임강사로 특별채용

□ 응시원서를 접수기간 이후에 제출하였으며 채용공고상 연령제한을 초과한 응시자를 전임교원으로 특별채용

□ 교원승진임용에 관한 안건을 이사회 개최 없이 서면 결의

□ 정관 및 관계규정에 근거없이 계약제, 강의전임강사제도 운영

□ 교수자격기준 미달자를 이사회 의결없이 전임교원 임용후 자격인정 및 이사회 의결

□ 교원확보율을 높이기 위하여, 전임교원이 아닌 강의전임강사를 전임강사로 허위보고

(3) 예산·회계 분야

□ 관할청 허가없이 약속어음 발행

□ 특성화지원비와 실험실습기자재지원비를 목적외 사용

□ 학교비로 집행하는 시설공사를 이사장 명의로 공사도급 계약 체결

□ 설립자의 출연재산 매각대금 및 법인회계에서 부담할 학교시설 공사비를 교비회계에서 불법 지출

□ 건설회사에 지출한 것으로 회계 처리한 700백만원중 110백만원만 지급하고, 나머지 590백만원은 설립자에게 부당 지급

□ 결산시 이사회 의결을 거치지 않고, 재무제표 중 결산서, 자금계산서 등 일부 미공개

(4) 입시관리 분야

□ 실기평가에서 점수반영 부적정으로 순위전도 259명, 합·불전도 8명

□ 특별전형시 자격미달자 4명 선발

(5) 학사관리 분야

□ 결석일수를 초과한 학생 581명에게 성적 부여

□ 장학금의 법정 학비감면율 10% 미준수

□ 교·내외 장학금을 이중지급

□ 보직교원의 규정된 수업일수 미확보

□ 법인정관 또는 직제규정에 근거없이 교학처, 기획관리실 부실장, 대외협력부실장 설치운영

(6) 시설관리 분야

□ 일반경쟁입찰 대상 시설공사를 미리 정한 업체와 수의계약 체결

□ 계약대상자를 사전에 내정하고, 경쟁입찰을 한 것처럼 허위로 입찰서 구비

2. 학교 수를 늘리는 과정에서 발생하는 부정 사례

□ 학교법인 분진학원은 설립자 부부가 강원관광대학에서 이사회 운영 부당 및 허위공사 계약으로 교비 25억을 횡령하여 서인천정보대학(가칭) 설립자금으로 사용한 것으로 추정하고 있다.

□ 학교법인 동원교육학원은 제주산업정보대학의 교비 130억원과 사학진흥재단 기채자금을 불법 사용하여 탐라대학을 설립하였다.

□ 학교법인 극동학원은 극동대학을 설립하기 위하여 극동정보대학 교비 90억원을 불법 유용하였다.

□ 이 외에도 중고등학교 법인이 대학을 설립한 경우〔서일대학(서일정보고), 김포대학(통진중고등학교)〕도 있다.

3. 현재 재단 비리로 학내 분규가 있는 대학

□ 경기대학교는 지난 11년 간 무소불위의 권력을 휘두르며 전횡을 일삼던 손종국 총장이 교수 채용과정에서의 억대 금품수수, 수십억대의 교비 유용 및 횡령 등 배임수재혐의로 검찰에 의해 사전구속영장을 발부 받았다. 학교법인 경기학원의 이사장은 바로 손 총장의 장인이며 나머지 이사들도 손 총장의 친인척이거나 가까운 지인 들로 구성되어 있다.

□ 세종대학교는 지난 6월 10일 세종대 주명건 이사장은 이중계약서와 장부 조작 등을 통해 세종호텔공사비와 인건비 12억 5천여만원을 빼돌린 혐의(특정범죄가중처벌등에 관한 법률 위반)로 불구속 기소됐다. 세종대 설립자이자 주 이사장의 부친인 주영하(92)씨는 세종 대양재단의 경영권을 놓고 아들과 갈등을 겪어오다 지난해 12월 아들을 횡령 혐의로 검찰에  고발했다.

□ 동해대학교 홍희표 전 총장은 검찰에 공금횡령 혐의로 지난 2월 구속되었고 검사가 7년을 구형하였다. 동해대 비리가 검찰에 의해 밝혀진 뒤 교육부의 감사결과 429억원의 공금을 횡령한 것으로 밝혀졌다.

□ 학교법인 김포대학은 대학을 설립한 96년이래 04년 2월까지 이사회를 정식으로 개최한 적이 한 번도 없고, 이사회 회의록은 허위로 작성되었다. 2001년도에는 생활음악과에서 입시부정이 발생하여 교육부에 민원제기를 하였으나 실사 없이 학교측에 해명을 요구하는 것으로 마무리하였다. 최근에도 교육부 감사를 수 차례 요청했으나 교육부에서는 답변이 없어, 김포대학 교협 선생님과 같은 재단의 통진 중고등학교 전교조 선생님 58분의 명의로 검찰에 학교와 법인을 고발하였다.

4. 임시이사 파견 후 또 다른 분규가 발생한 대학

□ 나주대학 : 교육인적자원부에 아신학원 인수 의사를 타진한 사람을 제2기 임시이사장으로 파견한 후 나주대학은 직원에 대한 구조조정 시행으로 직원50%가 감원되었고, 이사회에서 임용기간이 만료된 교원에게 재임용하지 않고, 신규임용을 적용한다는 □교수정예화 방안□을 의결하여 20여명의 교수가 퇴출당했으며, 교수와 학생들의 의견 수렴 없이 진행 된 학과 통폐합 등을 통해 임시이사장이 대학을 사유화하려고 하여, 대학구성원들은 임시이사 자체에 대한 불신이 팽배하다.

□ 서일대학 : 교육부는 사학을 부친으로부터 세습받아 족벌운영하고 있는 자를 분규사학의 관선이사로 파견하고, 관선이사로 재직시 학장의 교비횡령에 대해 환수 조치하지 않아 이사로서의 직무를 배임하였으며, 학장추천위원회에 이사대표로 참석하여 회의에 고의로 불참하는 추태를 보였으며, 이사장으로 선임되자마자 350억원을 횡령 및 유용한 구 재단에게 학교를 돌려주겠다고 공언한 자를 교수협의회의 이의제기에도 불구하고 교육부가 이사장으로 승인하여 학내 분규가 발생하고 있다.

□ 경인여자대학은 임시이사에서 선임한 학장이 비리로 해임된 구 재단으로부터 1억원을 수수하여 사퇴하였고, 학장 직무대행 선임에 대한 구성원과 이사진간의 의견대립, 대학의 매각설 등으로 인해 학내 분규가 일어났다. 이사 6인의 임기가 7월 14일로 만료되어 민주적인 임시이사 선임을 요구하는 대학의 요구에도 불구하고 교육인적자원부는 이사 선임을 미루고 있어 분규가 지속되고 있다.

□ 강원관광대학은 학생 모집이 어려운 상황에서 허위공사계약서에 의한 교비 77억 횡령으로 구속된 전 학장이 제3자에게 대학을 매각하려고 하여 학내의 불안 상태가 지속되고 있다.

맺는말

교육인적자원부가 285개에 달하는 사립대학에 대해 정기적으로 감사를 한다는 것은 현실적으로 무리가 있을 수 있다. 사학의 부정·비리로 인한 대학의 재정손실과 분규로 인한 구성원의 피해를 예방하기 위해서는, 사립학교법을 개정하여 비리사학에 대하여 엄정한 처벌을 하고, 이사회의 기능을 축소하고, 공익이사제를 도입하여 투명한 이사회를 운영할 수 있도록 하고, 대학구성원들의 참여하는 대학운영위원회를 구성하여 민주적이고 투명한 학사 운영이 될 수 있는 방안을 제도화해야 한다.